# Конституционное право России

Александр Владимирович Зиновьев

Это второе издание учебника, которое также посвящено проблемному изучению конституционного права. Молчаливый отказ от проблемного обучения неизбежно негативно сказывается на качестве образования. При этом автор предлагает рассматривать серьезные проблемы конституционного права с политико-правовых позиций, так как их оценка с точки зрения права будет односторонней, искажающей суть исследуемых проблем. Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Конституционное право – это одна из важнейших и острейших политико-правовых отраслей права.

Впервые в нашей юридической литературе дается объемный авторский набор определений основным понятиям конституционного права.

В конце каждой главы учебника предлагаются схемы, которые дополняют, усиливают наглядность, повышают КПД усвоения основных понятий и непростых проблем конституционного права.

В учебнике сформулированы многочисленные рекомендации по реформированию конституционно-правовых институтов с акцентом не только на то, что делать, но и как делать.

Второе издание учебника достаточно полно отражает новые законы, принятые после первого его опубликования. За данный период времени было принято немалое количество новых законов, которые имеют непосредственное отношение к конституционному праву, и огромное количество поправок было внесено в действующие законы России.

Рецензенты:

В. М. Боер, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

В. П. Сальников, доктор юридических наук, профессор, академик, заслуженный деятель науки РФ


© А. В. Зиновьев, 2010

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2010

## Предисловие

Предлагаемое второе издание учебника также посвящено проблемному изучению конституционного права.

Во втором издании автором учтены многочисленные поправки в федеральные конституционные и федеральные законы. В учебнике широко использованы новейшая литература по конституционному праву России и зарубежных стран, а также иная литература, имеющая отношение к названной отрасли права. Многим нормативным источникам права дана авторская политико-правовая оценка.

Многочисленные дополнения внесены в главы и параграфы учебника. Некоторые из них стоит назвать. Так, например, в учебник включены параграфы, имеющие большое политическое значение «О суверенитете, демократии, государстве», «Выборы депутатов Государственной Думы», «Статус Конституционного Суда России и его деятельность нуждаются в совершенствовании» и др.

Поэтому основное внимание уделяется проблемным теоретическим и практическим вопросам конституционного права. Молчаливый отказ от проблемного обучения неизбежно негативно сказывается на качестве образования. При этом стоит отметить, что в конституционном праве практически все темы отмечены той или иной проблемой. При этом автор предлагает рассматривать серьезные проблемы конституционного права с политико-правовых позиций, так как их оценка только с точки зрения права будет односторонней, искажающей суть исследуемых проблем. Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Политика не должна противоречить праву. В противном случае право и политика становятся ущербными.

Надо честно признать, что в Конституции Российской Федерации отношения между политикой и правом установлены неидеальные. Политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на стабильности в государстве и обществе. Давно пора отказаться от двух крайних подходов к определению права вообще и конституционного права в частности. Исследуя проблемы конституционного права, не следует игнорировать его политико-правовое предназначение. Конституционное право призвано не только закреплять демократические устои государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, обеспечивать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать созданию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития государства и общества, для сбалансирования сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти или претендующих на власть. Немаловажная роль принадлежит конституционному праву, как эффективному средству на пути тех сил, которые любыми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян.

Конституционное право – это одна из важнейших и острейших политико-правовых отраслей права. Оно закрепляет основные устои государства и общества, является ведущей отраслью права. Проблемы теории и практики конституционного права весьма непростые, среди российских и зарубежных ученых нет единого их понимания. Многие годы по их решению ведутся дискуссии и настоящие баталии, на результатах которых часто негативно сказывается политика. Не способствуют решению проблем устаревшие стереотипы основополагающих политико-правовых понятий конституционного права, а их комментарии не отличаются убедительным совершенством. Поэтому автору учебника приходится вести заочную дискуссию с ведущими учеными России и зарубежных стран. Впервые в нашей юридической литературе дается объемный авторский набор определений основных понятий конституционного права. Они не претендуют на истину в последней инстанции, но для студентов, курсантов, аспирантов юридических вузов, ученых, политиков и депутатов их значение невозможно переоценить. Сформулированные автором определения будут побуждать изучающих конституционное право осмысленно оценить данные определения, более основательно, углубленно познать проблемы конституционного права, самостоятельно судить о его роли и значении в жизни государства и общества.

Проблемы изучения теории и практики конституционного права приобрели исключительно важное значение. Это было обусловлено, прежде всего, повсеместной недооценкой роли конституционного права, а также резким возрастанием его воздействия на реальную политическую, экономическую и социально-культурную жизнь страны.

Политическая и юридическая практика показала, что сегодня без глубокого знания конституционного права не может состояться ни один политик, ни один парламентарий, ни один уважающий себя чиновник.

Одной из основных задач курса является обучение свободному и правильному ориентированию в действующем законодательстве и научной литературе, навыкам и умениям понимать и толковать нормы конституционного права.

В конце каждой главы учебника предлагается значительное количество схем, которые дополняют курс, усиливают наглядность, повышают КПД усвоения непростых основных понятий и тем конституционного права.

Основной целью изучения конституционного права является познание сущности и особенностей конституций, государственного строя, основ правового положения личности, приоритетного подхода к соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, форм национально-государственного и политико-территориального устройства государства, избирательных систем, статуса депутата, системы, основ организации и деятельности органов государства, а также основ местного самоуправления.

Изучение конституционного права предполагает объективную оценку государственно-политической практики, которая позволит осознанно и ответственно усваивать конституционно-правовые институты и не менее осознанно и ответственно оценивать их роль и значение, а также политическую ситуацию в стране. Автор считает крайне важным довести до сведения читателей основные проблемы конституционного права России.

Предлагаемый учебник – это многолетний труд, в котором автор решил поделиться своим видением проблем конституционного права. Он рассчитан на ученых, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, политиков, депутатов и иных граждан, которых интересуют проблемы конституционного права.

Учебник не претендует на истину в последней инстанции, возможное научное обсуждение поставленных в нем проблем позволит решить или приблизить их решение.

### Рекомендуемые учебники по Конституционному праву России

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс. – В 2 т. – М.: Юристъ, 2006. – Т. 1. – 719 с.; Т. 2. – 778 с.

2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. – М.: Норма, 2006. – 784 с.

3. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 608 с.

4. Конституционное право России: учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. – М.: Норма, 2007. – 544 с.

5. Конституционное право России: учебник / Под ред. А. Е.Постникова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 504 с.

6. Конституционное право России: учебник / Под ред. А. С.Прудникова, В. И.Авсеенко. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – 687 с.

7. Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. – М.: Юристъ, 2006. – 447 с.

## Глава 1. Конституционное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

### Понятие конституционного права

Понятие «конституционное право» имеет многогранное значение и употребляется для обозначения отрасли права, отрасли науки и учебной дисциплины.[1]

Конституционное право как отрасль права – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления народовластия.

Конституционное право как отрасль правовой науки – это наука о народовластии, наука, предметом которой является конституционное право как отрасль.

Наука конституционного права вырабатывает понятие отрасли права; изучает конституционно-правовые нормы и институты; общественные отношения, лежащие в основе конституционного устройства Российской Федерации; конституционно-правового положения человека и гражданина; избирательной системы; статуса депутата; системы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Наука конституционного права изучает общественные отношения, с которыми связано осуществление государственной власти; характер взаимодействия конституционных норм с нормами других отраслей права; выявляет эффективность действия конституционных норм и вносит рекомендации по их совершенствованию.

Здесь уместно будет заметить, что наука конституционного права выходит за пределы самой отрасли, когда речь идет о проектах законов – будущих источниках конституционного права, которые являются, как правило, детищем науки и парламента. Только в случае их принятия они становятся составной частью отрасли конституционного права.

Конституционное право как учебная дисциплина – это совокупность правовых знаний о конституционном праве как отрасли права и как науке.

Вместе с тем нельзя обойти молчанием дискуссию о понятиях «государственное право» и «конституционное право». В свое время Р. Декарт советовал: «Определяйте значение слов, и вы избавите мир от половины его заблуждений».

Несмотря на то, что спор среди отечественных ученых о содержании и понятиях «государственное право» и «конституционное право» длится несколько десятилетий, до сих пор нет единого мнения по данной проблеме. Еще в 1971 году редакция журнала «Советское государство и право» предоставила возможность двум известным советским ученым А. И. Лепешкину и В. Ф. Котоку,[2] сторонникам двух противоположных точек зрения, изложить свою позицию. Не вдаваясь в анализ их концепций, стоит заметить, что А. И. Лепешкин был сторонником понятия «государственное право», а В. Ф. Коток отстаивал концепцию «конституционного права». В настоящее время многие ученые ставят знак тождества между понятиями «государственное право» и «конституционное право». Однако эти понятия не являются идентичными.

Понятие «конституционное право» официально получило импульс своего самоутверждения с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, первая глава которой названа «Основы конституционного строя». В соответствии с данной главой постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года был утвержден «Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования».[3] А приказом министерства науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 года была введена научная специальность (12.00.02), включающая конституционное право; административное право; государственное управление; муниципальное право.[4] После принятия названных документов многие ученые согласились с переименованием государственного права в конституционное, а некоторые пошли на компромисс. Они стали именовать данную отрасль права: конституционное (государственное) право. Так, например, большой коллектив известных авторов под руководством Б. А. Страшуна издал учебник «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» (том 1–1993 г., том 2–1995 г., том 3–1997 г.). В 2002 году М. Б. Смоленским был опубликован учебник под названием «Конституционное (государственное) право России».[5] В таком подходе просматривается отождествление понятий «государственное» и «конституционное» право». Некоторые авторы недвусмысленно утверждают: «В настоящей работе термины «государственное право» и «конституционное право» рассматриваются как синонимы».[6] М. В. Баглай в своем учебнике третий параграф первой главы обозначил так: «Конституционное право или государственное право? Спор о терминах».[7] Категоричность утверждения не вызывает сомнений. Даже сторонник конституционного права Н. А. Богданов вынужден был признать: «Если первенствующая роль признается за государством, соответствующая отрасль права не может быть ни чем иным, как только государственным правом».[8] Известный российский ученый А. А. Белкин после проведения обстоятельного анализа позиций многих ученых по данной проблеме пришел к следующему выводу: «предпочтительнее, на наш взгляд, называть отрасль «государственным правом» в силу того обстоятельства, что ее наименование «конституционное» заранее ограничивает анализ соответствующих правовых институтов рамками отдельного типа регулирования».[9]

В ряде вузов страны понятию «государственное право» отдается предпочтение. Например, на юридическом факультете Санкт-Петербургского Государственного университета одна из кафедр именуется «кафедрой государственного права». Автор учебника никогда не сомневался в научности понятия «государственное право». Вместе с тем в названиях многих его публикаций используется понятие «конституционное право» только лишь потому, что издательства считают название «государственное право» негарантирующим им коммерческого успеха.

Думается, спор идет не столько о наименовании, сколько о содержании. По мнению автора, понятия «государственное право» и «конституционное право» не тождественны.

Во-первых, не все нормы конституции имеют отношение только к государственному праву.

Во-вторых, в конституции нет огромного количества государственно-правовых норм. Невольно возникает вопрос, в чем главная причина спора и какой есть резон в понятии «конституционное право»?

По моему глубокому убеждению, в научную дискуссию вторглась политика, которая встала на сторону понятия «конституционное право».

Во-первых, такое понятие призвано повысить роль и значение Конституции, уважение и доверие к ней, а по большому счету испытывать гордость за Основной закон своей страны.

Во-вторых, «на слух» конституционное право звучит престижнее, если хотите – привлекательнее.

В-третьих, надо честно признать, что для рядовых граждан понятие «государственное право» мало что говорит, тогда как понятие «конституционное право» более доступно и, в общем, понятно.

В основу разграничения права на отрасли положены два критерия:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования.

Конституционное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Метод регулирования является важным критерием деления права на отрасли. Его бы я назвал методом политического воздействия, не исключающего принуждения, так как для субъектов конституционно-правовых отношений подчас не характерны «классические» средства правовой ответственности.

Нормы конституционного права призваны не только регулировать общественные отношения, но и закреплять основные устои государства и общества. К ним можно отнести: основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство государства; основы избирательной системы; основы статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления.

Исследуя проблемы конституционного права необходимо обратить внимание на его политико-правовое предназначение, которое немногими учеными признается. Конституционное право призвано не только закреплять демократические устои государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, создать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать формированию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития государства и общества; для сбалансирования сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении власти или претендующих на власть. Немаловажная роль принадлежит конституционному праву как эффективному средству на пути тех сил, которые любыми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян. К сожалению, заметных результатов этой функции пока не видно.

### Конституционно-правовые нормы и их особенности

В нашей юридической литературе принято давать общеюридическую характеристику конституционно-правовых норм. Думается, не следует повторять аксиомы общей теории права, а необходимо обратить внимание на особенности конституционно-правовых норм, которые им присущи по сравнению с нормами других отраслей права.

1) Прежде всего, нормы конституционного права отличаются своим содержанием и сферой регулируемых общественных отношений. Они призваны закреплять основные устои государства и общества и регулировать важнейшие общественные отношения.

2) Нормы конституционного права отличаются непосредственным действием. Суть этого действия заключается в том, что права и обязанности у субъектов возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона.

3) Для них характерны особенности структуры. Общепринято считать, что правовые нормы имеют трехзвенную структуру: гипотезу, диспозицию и санкцию. Конституционно-правовые нормы чаще всего имеют диспозицию, реже – гипотезу и лишь в отдельных случаях санкцию.

4) Нормы-определения. Так, в статье 1 Конституции РФ даётся определение нашему государству: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Впервые в нашей Конституции сформулировано научно-обоснованное определение государства российского. Правда, и оно нуждается в коррективах. Думается, его следовало бы сформулировать так: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления».

5) Нормы-принципы. В статье 10 Конституции РФ назван принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

6) Нормы-правила. По существу вся глава 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» состоят из правил, очевидность которых не нуждается в комментариях.

7) Учредительные нормы, посредством которых учреждаются органы государства и федеративное устройство России (см. ст. 71–72, 80–93 Конституции РФ).

8) Программно-целевые нормы. Их в ныне действующей Конституции немного. Основной Закон провозглашает наше государство правовым и социальным, каковым Россия ещё не является. Конституция поставила задачу построения правового и социального государства.

### Конституционно-правовые отношения и их особенности

Как уже отмечалось, конституционно-правовые отношения возникают в процессе осуществления государственной власти. Они могут появиться только при наличии соответствующих правовых норм.

В нашей юридической литературе нет единого подхода к количеству, классификации и содержанию конституционно-правовых отношений. Амплитуда колебания их количества велика – от 3 до 14. Нет единого подхода к их классификации, нарушается системный подход, один и тот же вид отношений может иметь различный порядковый номер. Более того, количество отношений в классификационной системе может совпадать, а по содержанию нет. По мнению автора, конституционно-правовые отношения следует классифицировать на семь групп, которые не исключают, а наоборот, предполагают их подразделение на подгруппы.

1. Отношения, возникающие в сфере основ конституционного (государственного) строя.

2. Отношения, возникающие в области прав и свобод человека и гражданина.

3. Отношения, возникающие в сфере федеративного устройства Российской Федерации.

4. Отношения, возникающие в сфере избирательной системы.

5. Депутатские правоотношения.

6. Отношения, возникающие в сфере основ организации и деятельности органов государственной власти.

7. Отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.

Под субъектами конституционно-правовых отношений понимаются их участники, выступающие в качестве сторон. Круг их достаточно широк. Это и народ, и человек, и гражданин, и государство, и субъекты федерации, и органы государственной власти, и депутаты, и избирательные комиссии, и партии, и движения.

### Объекты конституционно-правовых отношений

Под объектами конституционно-правовых отношений следует понимать то, на что направлено конкретное право и соответствующая ему обязанность с целью удовлетворения притязания управомоченного на то лица.

В нашей юридической литературе многие ученые под объектом понимают сами отношения. Трудно согласиться с таким подходом. Невольно возникает вопрос, а что же тогда является предметом регулирования? Субъектов конкретных правоотношений интересуют не отношения, скажем, в случае отзыва депутата избирателями, а мандат депутата, лишаясь которого, он превращается в экс-депутата со всеми вытекающими правовыми последствиями.[10]

Объекты делятся на:

1) действия;

2) имущественные блага;

3) неимущественные блага.

Чаще всего объектом конституционно-правовых отношений выступают действия, которые облекаются в различную форму в зависимости от субъектов отношений и решаемых вопросов. Например, в соответствии с п. «в» ст.103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, оформляя это назначение постановлением. Многие вопросы Государственная Дума решает посредством принятия законов.

Имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений выступают реже, чем действия. Эти отношения связаны с закреплением форм собственности, с реализацией гражданами своих конституционных материальных прав. Так, ст.39 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину «социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Неимущественные блага как объект конституционно-правовых отношений имеют место в связи с реализацией права избирать и быть избранным, права законодательной инициативы, права Государственной Думы давать согласие на лишение депутата неприкосновенности и т. д.[11]

### Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений

Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений связаны с обстоятельствами, предусмотренными нормами права (юридическими фактами). Они отличаются от иных общественных фактов тем, что влекут за собой определенные правовые последствия. По своему характеру юридические факты делятся на действия и события.

Юридические действия – это обстоятельства, связанные с деятельностью человека, проявлением его воли.

Юридические события не зависят от воли людей, происходят помимо нее.

Юридические действия могут быть правомерными и противоправными. Примером правомерных действий является принятие закона или иного акта органом государственной власти, на то уполномоченным, а примером противоправных действий – попытка принятия акта тем или иным органом, на то неправомочным. На практике иногда случается, когда органы государства принимают решения, выходящие за пределы их полномочий.

К числу событий следует отнести, например, рождение и смерть человека, достижение определенного возраста. Так, в случае достижения гражданином ко дню выборов 18 лет он приобретает право избирать, а по достижении 21 года – быть избранным в Государственную Думу.

### Источники конституционного права

Юридические источники – это формы выражения права.

Под источником конституционного права в юридическом смысле понимают те правовые формы, т. е. акты, в которых находят закрепление нормы конституционного права. Поэтому источником конституционного права будет не любой закон или иной акт, а только тот закон или иной акт, в котором содержатся нормы конституционного права.[12]

1) Главным источником конституционного права является Конституция РФ.

2) Второе место занимают федеральные конституционные законы. Например, федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

3) Важное место среди источников конституционного права занимают Декларации: Декларация о государственном суверенитете, Декларация прав и свобод человека и гражданина, Декларация о языках народов России;

4) Федеральные законы, такие как Закон о гражданстве РФ, Закон о выборах депутатов Государственной Думы и многие другие.

5) Конституции республик и уставы других субъектов федерации;

6) Нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации (палат Федерального Собрания, Президента, Правительства) и органов государственной власти субъектов федерации, если они приняты в соответствии с предписаниями Конституции РФ.

7) Особое место среди источников конституционного права занимают постановления и заключения Конституционного Суда РФ, принимаемые по вопросам его компетенции и другие.

### Система конституционного права

Система конституционного права – это объединение конституционно-правовых норм в группы в определенной последовательности, в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения норм.

Система конституционного права теснейшим образом связана с Конституцией РФ. И это не случайно, так как важнейшие конституционно-правовые институты находят свое выражение и закрепление в Конституции. Но было бы неправильным, как это делают многие ученые, полностью отождествлять систему конституционного права с системой Конституции. Без преувеличения стоит отметить, что системы конституций стран мира, как и наша конституция, по многим причинам далеки от научного идеала. В первую очередь по политическим, а во вторую – по временным. Конституции чаще всего разрабатывались и принимались в сложных обстоятельствах, не позволяющих качественно проработать основные их положения, да и политический умысел составителей давал о себе знать, что не могло негативно не отразиться и на демократизме конституций.

Первое место в системе конституционного права России занимают нормы, закрепляющие основы государственного (конституционного) строя.

Ко второй группе относятся нормы, закрепляющие основы прав и свобод человека и гражданина.

Третья группа связана с закреплением федеративного устройства России.

Четвертую группу составляют нормы, закрепляющие основы избирательной системы России.

Пятую группу составляют нормы, закрепляющие основы правового статуса депутата.

В шестую группу входят нормы, закрепляющие систему, основы организации и деятельности органов государственной власти.

Седьмая группа охватывает нормы, определяющие конституционный статус органов местного самоуправления.

Все эти группы конституционно-правовых норм, расположенных в обозначенном порядке, составляют самую общую систему конституционного права, которая не исключает, а, наоборот, предполагает ее конкретизацию.

### Место конституционного права в системе права России

В системе права конституционное право России занимает первое, ведущее место, которое определяется тем, что его нормы закрепляют основные устои государства и общества, регулируют важнейшие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Именно они предопределяют сущность всех других отраслей права.

Права и свободы человека и гражданина, провозглашаемые конституционным правом, являются «высшей ценностью», приоритетными для всех отраслей права. Так, на уголовное право, в случае необходимости, возлагается задача обеспечивать уголовно-правовыми средствами конституционные права, свободы и обязанности граждан.

Нормы конституционного права закрепляют полновластие многонационального народа России – народный суверенитет и определяют формы его реализации.

Нормы конституционного права устанавливают принципы государственного устройства, его деление на государства, национально-государственные, политико-территориальные и административно-территориальные образования, определяют формы государственных связей между государством в целом и его частями, их правовой статус.

Нормы конституционного права, устанавливая систему, основы организации и деятельности органов государства, тем самым определяют и закрепляют основные принципы организации и деятельности органов управления, то есть оно содержит основные начала для административного права. Таким образом, конституционное право содержит нормы, основополагающие для всех других отраслей права.

В заключение следует сформулировать определение данной отрасли права:

Конституционное право – ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство РФ; основы избирательной системы; основы правового статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления; призванных регулировать властеотношения и оптимально сбалансировать соотношение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти.

### Схемы к главе 1 «Конституционное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина»


## Глава 2. Основы учения о конституции и современной теории конституционализма

### Понятие и сущность конституции

Под конституцией в правоведении принято понимать основной закон государства, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения между личностью с одной стороны, государством и обществом – с другой, а также определяющий основы организации самого государства.

Конституция представляет собой концентрированное отражение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти.

Конституция – политико-правовой акт, определяющий сущность и форму правления государства, закрепляющий полноту прав и свобод человека и гражданина, полновластие народа, формы собственности и т. д.

Вместе с тем, конституция – это закон, принимаемый на референдуме или соответствующими полновластными органами в определенном порядке. В системе законов он занимает первое место.

До сих пор россияне испытывают недостаток в объективной и квалифицированной оценке Конституции РФ 1993 года.[13] Она подчас у нас носит ангажированный, а иногда и непрофессиональный характер. Исследуя проблему демократизма Конституции, необходимо учитывать, что демократия в России находится на этапе своего становления, для которого характерна борьба между старым и новым. При этом не все старое реакционно, так же как и не все новое прогрессивно. На процесс становления демократии в России негативно повлиял глубокий общий кризис, переживаемый страной в период правления Б. Н. Ельцина. Поэтому весьма противоречивый путь к демократии идет не по автостраде, а по российской проселочной дороге. Все это неизбежно нашло отражение в Конституции РФ 1993 года. К тому же в настоящее время она не учитывает те изменения, которые произошли в нашей стране за последние годы. Невооруженным глазом видно значительное изменение соотношения сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти и претендующих на власть.

Несмотря на существенные негативные факторы, влияющие на становление демократии, она сделала громадный скачок в своем развитии. В этом заключается демократизм и достоинство Конституции России. Объем работы не позволяет рассмотреть все демократические и юридические достоинства Основного Закона. Но некоторые главные из них в процессе исследования будут обозначены.

Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Политика не должна противоречить праву. В противном случае право становится ущербным. Надо честно признать, что в Конституции Российской Федерации отношения между политикой и правом установлены неидеальные. Политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на уровне правовой культуры и на становлении правового государства.

В правоведении используются понятия юридической и фактической, фиктивной и нефиктивной конституции.

Юридическая конституция – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения.

Фактическая конституция – это реально существующие отношения.

«Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; нефиктивна, когда они сходятся».[14]

Поскольку причины различий одни и те же, то объяснить это следует так:

1) соотношение сил социально-политических групп постоянно меняется, юридическая конституция не успевает его отражать, поэтому закон и действительность расходятся;

2) составители проектов конституций часто из демогогических, лицемерных, рекламных соображений включают в них положения далекие от реальности;

3) правящие элиты иногда вынуждены идти на уступки, но закрепляют их не в конституции, а в текущих законах, от которых при благоприятном соотношении политических сил можно легко отказаться.

### Функции конституции

Под функциями конституции понимается ее государственно-общественное предназначение и способы его реализации.

В систему функций входят:

• юридическая,

• политическая,

• экономическая,

• социальная,

• идеологическая,

• учредительная,

• стабилизирующая;

• внешнеполитическая.

Первая функция конституции – юридическая, так как конституция является, прежде всего, основным законом, главным источником права и регулятором важнейших общественных отношений.

Вторая функция – политическая. Конституция определяет государственный строй, основы отношений личности с государством, является правовой основой политической системы, определяет конституционные рамки избирательной системы.

Третья функция – экономическая. На переходном этапе она закрепляет плюрализм форм собственности, а по его завершении безраздельное господство частной собственности и основанной на ее базе системы хозяйствования.

Четвертая функция – социальная. Конституция провозглашает наше государство социальным, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». За реализацию данной политики государство берет на себя повышенную ответственность.

Пятая функция – идеологическая. Конституция признает идеологическое многообразие. Никакая идеология, включая религиозную, не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Идеологический плюрализм основан на уважении закона и признанных общественных общечеловеческих ценностей, которые имеют громадное воспитательное значение.

Шестая функция – учредительная. В соответствии с названной функцией учреждена Российская Федерация и все органы государственной власти, о которых идёт речь в Конституции.

Седьмая функция – стабилизирующая, роль и значение которой невозможно переоценить. От нее зависит стабильность в государстве и обществе. Вместе с тем для ее реальности имеет большое значение качество Основного закона, его демократизм, реальность и т. д.

Восьмая функция – внешнеполитическая – в настоящее время получила мощный импульс развития. Она касается политических и экономических проблем развития межгосударственных отношений, вопросов культуры, науки и т. д.

### Юридические свойства конституции

Изучающим конституционное право необходимо знать юридические свойства Конституции и федеральных конституционных законов, которыми они отличаются от федеральных законов. Знание их позволяет отграничить нормы непосредственно Конституции, нормы федеральных конституционных законов от федеральных законов. В учебнике исследуются семь свойств.

1. Конституция – это Основной закон государства. Само это наименование говорит о ее особом месте в системе законов. Она закрепляет основные устои государства и общества, важнейшие государственно-правовые институты, принципы их создания и деятельности.

2. Конституция является основополагающим источником всех отраслей права, юридической базой всего текущего законодательства.

3. Нормы конституции обладают высшей юридической силой. Текущие законы не могут противоречить конституции, они должны полностью ей соответствовать. При расхождении закона с конституцией действуют нормы конституции. Закон, противоречащий конституции, считается не действующим с момента его принятия.

4. Конституции не могут противоречить заключаемые государством международные договоры. Вместе с тем конституция не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права.

5. Конституция может быть изменена лишь конституционно правомочным органом, в особом порядке и таким актом, который обладает равной с конституцией юридической силой.

6. Конституция по сравнению с текущими законами должна обладать большей стабильностью, так как она закрепляет устои государства и общества и регулирует важнейшие общественные отношения, которые не могут ежедневно меняться.

Однако далеко не все конституции отличаются стабильностью. Почему? Конституционная практика знает три главные причины:

1) радикальные реформы, которые требуют внесения в конституцию поправок;

2) политическая нестабильность в стране;

3) несовершенство основного закона.

В нашей стране на нестабильности конституции сказываются все три причины. Искусственное придание конституции стабильности – не лучший метод решения проблемы.

7. Непосредственное действие Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.[15] В ст. 15 Конституции РФ говорится о ее прямом действии, а статья 18 гласит: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими». Поскольку у нас просматривается недопонимание непосредственного действия Конституции, то есть необходимость в комментарии. Права и свободы человека и гражданина, закрепляемые в Конституции, возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона. Объективное и субъективное право в них слиты воедино. Они постоянно действующие. В конкретном правоотношении сами их участники беспокоятся о реализации своих прав и обязанностей, тогда как конституционные права и свободы обязуются гарантировать, прежде всего, государство экономическими, политическими, социально-нравственными и юридическими средствами. В случае невыполнения государством или его органами основных прав и свобод гражданин имеет право обратиться в суд, ссылаясь при этом на конкретную конституционную норму.

### Конституционализм, конституционность – основа основ государственно-правовой культуры

В России и за рубежом, думается, не без причин утверждают, что государственная власть должна быть ограничена конституцией. В этом, очевидно, проявляется нежелание государственной власти нести ответственность за свою деятельность. Поэтому проблемы конституционализма исследованы явно недостаточно. Политика и право в них слиты воедино. Их невозможно исследовать раздельно. Чтобы убедиться в этом, достаточно сформулировать главную цель конституционализма. Главная цель конституционализма заключается в том, чтобы каждая власть создавалась и действовала в строгом соответствии с конституцией, которая должна неукоснительно соблюдаться, а виновные лица, наделенные властью, за нарушения конституции несли неотвратимую ответственность. При этом в деятельности государственных органов и должностных лиц приоритетное место должно быть отведено соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

Немаловажное значение для конституционализма имеют: демократизм конституции, ее совершенство, соответствие основного закона праву. При отсутствии данных факторов конституционализм станет проблематичным, будет провоцировать органы государственной власти и их должностных лиц на нарушения конституции.[16]

Реальность конституционализма призваны обеспечить юридические гарантии и совершенство их механизма. Поскольку в нашей юридической литературе их система не всегда четко определяется, то стоит хотя бы назвать основные их элементы. К ним необходимо отнести:

• Конституцию, конституции и уставы субъектов;

• законы;

• суды;

• прокуратуру;

• уполномоченных по правам человека;

• общественно-политические организации.

Все они составляют единый механизм, стоящий на пути нарушений конституционализма и конституционности, прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, этот механизм действует явно недостаточно эффективно.

Понятие «конституционность» в юридической литературе используется в трех ипостасях. Во-первых, как основа, верхний этаж законности. Во-вторых, конституционность определяет уровень политической культуры. В-третьих, конституционность основа основ правовой культуры, фундаментом несущей конструкции которой является государственно-правовая культура.

Стоит обратить внимание на то, что в нашей юридической литературе нет единого понимания правовой культуры и составляющих ее элементов. Профессор В. П. Сальников насчитал более 250 ее определений. Сейчас их уже более 500. Я назову подходы некоторых ученых к данной проблеме. Так, С. С. Алексеев считает, что правовая культура слагается из следующих взаимно связанных элементов: состояния правосознания в обществе; состояния законности; состояния законодательства; состояния практической работы суда, прокуратуры, других юридических органов, применяющих право.[17] Такой подход не дает ответа на архиважный вопрос: а от чего зависят эти состояния? Иной позиции придерживается С. А. Комаров, утверждающий, что правовая культура есть «комплекс представлений той или иной общности людей о праве, его реализации, о деятельности государственных органов, должностных лиц».[18] А как быть с самой деятельностью? Выходит, что она по существу не имеет отношения к правовой культуре. Нонсенс! К тому же С. А. Комаров сводит правовую культуру только к правовому сознанию. Никто не отрицает, что правосознание важный элемент и показатель уровня правовой культуры, но не более того. Л. И. Спиридонов занимал особую позицию, молчаливо отрицал само понятие «правовая культура», относил право к институтам культуры, которое является плодом естественно-исторического развития, а не продуктом нормотворческой деятельности. «Законы становятся частью культуры постольку, поскольку они совпадают с правом, санкционируя сложившиеся культурно-правовые правила поведения».[19] В приведенных рассуждениях Л. И. Спиридонова есть резон. Но в его концепции просматривается идеализация права, отрыв права от его форм выражения. Нельзя забывать, что право изначально возникло из обычаев, которые далеко не всегда отличались совершенством и прежде всего гуманностью. Да, понятие «правовая культура» носит условный характер, позволяющий определять насколько адекватны право и его формы, насколько совершенна их реализация. Все это неизбежно отражается на уровне правовой культуры.

Я сторонник афористических определений. По моему мнению, правовая культура – это верховенство права в действии. Основа государственно-правовой культуры – это конституционность в организации и деятельности органов государства и должностных лиц. Сформулированные общие определения нуждаются в комментариях. Вне всякого сомнения, чем выше пост и ранг должностных лиц, тем идеальнее они обязаны знать Основной Закон. Органы государства и должностные лица должны быть эталоном неукоснительного ее соблюдения; принимать эффективные меры по соблюдению, охране и защите Конституции; воспитывать у россиян уважение, доверие, а по большому счету и гордость за Основной Закон страны. Особо следует подчеркнуть, что государственно-правовая культура призвана гарантировать конституционность не только в процессе деятельности органов государства, но и в процессе их формирования, как важнейший предупреждающий фактор отступлений от законности и культуры. Названные составляющие элементы государственно-правовой культуры не претендуют на исчерпывающий характер. Вместе с тем они являются чувствительным барометром культуры, которая находится на невысоком уровне.

Естественно, возникает вопрос, а каковы причины нарушений конституционализма, конституционности и отступлений от государственно-правовой культуры. Если нарушается государственно-правовая культура, то проблематично говорить о правовой культуре. Более того, всякое отступление от государственно-правовой культуры, как правило, хотят того должностные лица или нет, нарушают конституционность или законность. Государственно-правовая культура основа правовой культуры. В учебнике исследованы четыре главные причины этого феномена.

1. Политические цели руководителей всех уровней и рангов иногда вступают в противоречие с Конституцией, нарушая которую, они действуют и вопреки аксиом теории конституционализма, государственно-правовой культуры. За примерами далеко ходить не надо. В 1991 году Б. Н. Ельцин подписал минские и алма-атинские соглашения о СНГ от имени Российской Федерации, тогда как наше государство официально именовалось РСФСР. Эту позицию Президента 25 декабря 1991 года с подачи Р. И. Хасбулатова поддержал Верховный Совет РСФСР, принял блиц-закон «Об изменениях наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» в Российскую Федерацию, на что Президент и Верховный Совет не имели права. Как известно, по прежней Конституции это была исключительная прерогатива Съезда народных депутатов РСФСР. Названными акциями была нарушена не только статья 104 действующей тогда Конституции, но изменялось и ее название и всех высших органов государства.

Стоит вспомнить, с какой легкостью была нарушена Конституция РСФСР, когда по инициативе Р. И. Хасбулатова Верховный Совет 3 июля 1991 года четыре автономные области в одну минуту «трансформировал» в суверенные республики, который не имел на это право. Не может не вызвать удивления опубликование в 1993 году текста новой Конституции РФ, именуемым официальным, с приложением Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, который не выносился на референдум, поэтому не может являться и составной частью Конституции.

Не могу умолчать об указе Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитских и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 года, коим предусматривалось до судебное задержание подозреваемого лица на срок не более 30 суток,[20] последующим указом от 1997 года этот срок сокращен до 10 суток, что явно противоречит статьи 22 Конституции, предусматривающей возможность задержания на срок не более 48 часов. И только п. 11 ст. 2 УПК РФ устранил данное противоречие статьи 22 Конституции РФ, а в п. 2 ст. 94 УПК РФ это положение получило свое логическое завершение. «По истечении 48 часов с момента задержания подозреваемый подлежит освобождению, если в отношении его не была (судом – А. В. Зиновьев) избрана мера пресечения в виде заключения под стражу…».[21]

До сих пор не удалось привести в соответствие с Конституцией РФ положения конституций некоторых республик о суверенитете, несмотря на то, что Конституционный суд Российской Федерации дважды рассматривал этот вопрос. В своем итоговом определении от 27 июня 2000 года Суд еще раз подтвердил, что положения конституций республик о суверенитете противоречат Конституции РФ.[22] Так, новая Конституция Татарстана от 19 апреля 2002 года возвела суверенитет Республики в абсолют.[23] Об этом подробно будет идти речь в главе, посвященной государственному устройству России.

Застопорилась нуллификация договоров России с ее субъектами. Из 42 договоров, которые вторгались в предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, устанавливаемые только конституционными нормами, прекратили свое действие только 34. Детали этой архиважной проблемы исследуются в пятой главе учебника.

Законы о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации от 21 декабря 1995 года, от 24 июня 1999 года и от 20 декабря 2002 года ставили партии в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Государственной Думе. Многие кандидаты от партий, движений и блоков одновременно баллотировались и по одномандатным округам. Ничего не скажешь, законодатель уж очень побеспокоился о том, чтобы кандидатам от партий, движений и блоков обеспечить двойную защиту. Если кандидат не пройдет от объединения, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот, то есть он имел право распоряжаться сразу двумя мандатами.

При таком положении дел рукой подать до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений. Закон о выборах в Государственную Думу открыто пренебрегал принципом равных выборов, конституционным принципом политического равноправия, а также элементарной справедливостью, что едва ли совместимо с государственно-правовой культурой. Поэтому не случайно был принят новый федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ.[24] О нем будет особый разговор в главе 10, в которой идет речь о выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва.

Вызывала серьезные сомнения конституционность образования 31 декабря 1993 года Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. В соответствии с Положением, утвержденным указом Президента РФ 31 января 1994 года, она была наделена правом принимать решения, вступающие в силу с момента их вынесения. По существу Судебная палата являлась судебным органом по рассмотрению информационных споров, которые должны были рассматриваться судами общей юрисдикции. Но она не «прописана» в Конституции. Очевидно, создание Судебной палаты преследовало единственную цель – установление президентского контроля над четвертой властью. Б. Н. Ельцину в 1997 году пришлось упразднить Судебную палату по информационным спорам.

2. Несовершенство Основного Закона иногда провоцирует органы государства и должностных лиц на действия несовместимые с конституционализмом, конституционностью и правовой культурой. Так, в августе-сентябре 1995 года депутаты Государственной Думы решили инициировать вопрос об отрешении Президента от должности, который в ответ выступил с реальной угрозой роспуска Государственной Думы, что не украшало ни ту ни другую власть и явилось показателем невысокой государственно-правовой культуры. Такое противостояние властей стало возможным потому, что отношения между Президентом и Государственной Думой Конституцией устанавливаются неидеальные. Президенту предоставлено право в трех случаях распускать Государственную Думу (см.: ст. 111, 117), которым он может воспользоваться по своему усмотрению, не исключающему злоупотребление этим правом, а при необходимости и спровоцировать этот кризис. Аналогичная ситуация возникла при назначении в 1998 году премьер-министром С. В. Кириенко, кандидатуру которого трижды предлагал Государственной Думе Б. Н. Ельцин. В этой ситуации есть доля вины и самой Государственной Думы, которая могла без проблем внести в п. 4 ст. 111 Конституции уточнение: «после трехкратного отклонения представленных каждый раз новых кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Более того, это право Президента не позволит Государственной Думе занимать принципиальную позицию по важнейшим острым вопросам из-за угрозы роспуска. Отношения Президента с Государственной Думой должны быть эластичными и сбалансированными, исключающими отступления от принципа разделения властей.

Конституционная неурегулированность досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья их осуществлять породила массу слухов и инсинуаций, которые не способствуют укреплению стабильности в обществе.

Очевидное несовершенство п. 2 ст. 92 Конституции о формировании Совета Федерации позволяло дважды просто федеральными законами менять порядок его формирования. Первый раз 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ; второй – 5 августа 2000 года № 113-ФЗ. Когда пойдет речь о статусе Совета Федерации названные законы будут прокомментированы.

3. Серьезной причиной нарушений конституционализма, конституционности и действий, несовместимых с государственно-правовой культурой является недостаточная компетентность должностных лиц и депутатов. У нас даже понятие «компетентность» отождествляется с профессионализмом. Тогда как «компетентность» слагается из общей и специальной подготовленности. Ни один токарь или пекарь не может приступить к исполнению своей профессии без специальной подготовки, а быть избранным в Государственную Думу, управлять страной, принимать качественные законы можно и без нее. Парадокс!

Даже Конституция РФ не свободна от погрешностей. Так, например, в п. 2 ст. 92 Конституции говорится, что в случае досрочного прекращения полномочий Президента выборы нового «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий». Редакцию этой статьи нельзя признать удачной: ей не будут противоречить выборы и через неделю, максимальный же срок слишком велик.

Качество принимаемых законов иногда порождает курьезы. Так, статья 13 закона о гарантиях избирательных прав граждан от 6 декабря 1994 года определяла порядок формирования избирательных комиссий в субъектах федерации их законодательными и исполнительными органами государственной власти. «При этом не менее половины членов избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации».[25] Законодательное Собрание Санкт-Петербурга из 14 членов комиссии назначило 10, что не противоречило закону, но противоречило здравому смыслу и вызывало резкий протест мэра. И все потому, что у его авторов в лексиконе не оказалось слов «на паритетных началах». А сколько принимается законов-деклараций, законов-повестей. «Нет повести печальнее на свете», чем закон «О ветеранах» от 12 января 1995 года № 5-ФЗ, измененный более двадцати раз, но до сих пор неработающий в полном объеме.[26] А чего стоят объемные министерские инструкции о порядке применения законов, подчас искажающих их содержание. В цивилизованных странах граждане и подданные подчиняются только законам.

4. Одной из существующих причин нарушения конституционности и отступлений от правовой культуры является безответственность. У нас никогда ни одна власть не желала и не желает нести ответственность за свою деятельность. Безответственность стала мощным катализатором расползания повсеместной некомпетентности. Реформы наскоком выходят боком. Проведенные в стране шоковая терапия, грабительская приватизация, дефолт разорили рядовых россиян и государство, в одночасье породили олигархию, владеющею основными богатствами страны, привели державу к краху. Слишком долго наша страна действовала по принципу некомпетентности В. С. Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда». За десять лет правления Б. Н. Ельцина наши дела стали настолько плохи, что нам нельзя больше плакать, осталось только смеяться. Правда, над собой и сквозь слезы. И никто за это не понес никакой ответственности. Попустительство, безнаказанность – злейший враг конституционализма, конституционности и государственно-правовой культуры.

В государстве не должно быть ни одного органа государственной власти свободного от конституционного надзора и от ответственности.

Нет необходимости продолжать этот перечень—раздражитель, который с достаточной убедительностью свидетельствует о невысоком уровне конституционализма, конституционности и таком же уровне государственно-правовой культуры. Серьезность названных причин и фактов ставят перед автором вопрос, что и как делать? Вопрос архитрудный!

Прежде всего, надо обеспечить верховенство права, без которого невозможны ни конституционализм, ни конституционность, ни высокий уровень государственно-правовой культуры.

1) Привести Конституцию в соответствие с правом. Конституция должна отличаться совершенством, не противоречить праву.

2) Полнота прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемая Конституцией, должна быть наполнена адекватным содержанием.

3) Механизм реализации полновластия народа нуждается в совершенствовании, особенно это касается референдума и избирательной системы.

4) Принцип разделения властей должен трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблюдаемую реальность.

5) Повысить качество принимаемых законов, исключающих их противоречие праву. Законы должны отличаться ясностью, точностью, реальностью, не нуждаться в министерских инструкциях о порядке их применения.

6) Установить конкретные виды реальной ответственности за нарушения Конституции, невзирая на лица.

7) Каждому факту нарушения Конституции – неотвратимая правовая оценка. Конституционный Суд не имеет права уклоняться, смотреть сквозь пальцы на действия и акты, противоречащие Конституции.

8) Акт, признанный Конституционным Судом противоречащим Основному Закону, не действует с момента его принятия. Эту аксиому теории конституционного права следует идеально выдерживать.

9) Не следует недооценивать общественно-политический контроль за конституционализмом и конституционностью в стране, с поправками на его политизированность.

10) Повысить качество подбора должностных лиц государственных органов всех уровней и рангов, а также депутатов представительных органов государственной власти, которые должны обладать как минимум: безупречной репутацией, высокой компетентностью и инициативностью, повышенной ответственностью, а их деятельность должна быть в меру прозрачной и реально подконтрольной.

При выполнении названных и возможно неназванных рекомендаций конституционализм, конституционность и государственно-правовая культура могут приблизиться к эталонному уровню.

### Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок[27]

Конституция как основной закон государства, в отличие от других законов, должна отличаться стабильностью. Это потому, что она закрепляет основные устои государства и общества, регулирует важнейшие общественные отношения, которые не могут подвергаться частым изменениям, они должны отличаться стабильностью. Конституции большинства стран мира устанавливают жесткий порядок принятия новой конституции и внесения в нее поправок. Такие конституции принято называть «жесткими». Вместе с тем их «жесткость» бывает разная. Например, Конституция РСФСР 1978 года считалась «жесткой», для принятия дополнений, изменений и уточнений к ней требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов парламента России, а для внесения поправок, касающихся федеративного устройства, необходимо было еще получить согласие Советов народных депутатов субъектов Федерации. Причем порядок принятия новой Конституции ограничивался общим положением, фиксирующим, что это относится к исключительной компетенции Съезда народных депутатов РФ. С 1978 года до принятия Конституции РФ 1993 года в прежнюю Конституцию было внесено около 350 поправок.

В Конституции РФ 1993 года 9 глава «Конституционные поправки и пересмотр конституции» включает четыре статьи 134–137. В них используется три понятия: пересмотр, поправки и изменения (ст. 137). Следует заметить, что далеко не все в нашей юридической литературе и в законодательной практике правильно используют эти понятия, ставят в один ряд поправки с изменениями, дополнениями, забывая об уточнениях. «Поправки» более широкое понятие, они включают в себя изменения, дополнения и уточнения.

Статья 134 Конституции РФ определяет круг органов и лиц, которые наделяются правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Статья 135 Конституции не предоставляет право Федеральному Собранию пересматривать положения глав 1, 2, 9. Но если предложение о пересмотре этих глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. До сих пор еще не принят такой закон и нет закона о порядке формирования и полномочиях Конституционного Собрания. Невольно возникает вопрос, а когда целесообразно принять данные законы? Думается, это лучше всего сделать до 2012–2013 гг.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой конституции, который принимается 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

Поскольку в Конституции вопрос о поправках отражен кратко и неполно, учитывая их архиважность, возникает необходимость рассмотреть вопрос о поправках к Конституции основательно.

Прежде всего в соответствии со ст. 136 Конституции поправки к главам 3–8 могут быть внесены федеральным конституционным законом. Принятый 4 марта 1998 года закон является федеральным. С момента его принятия он не отличался конституционностью. Есть два выхода из сложившейся ситуации: 1) придать ныне действующему закону статус федерального конституционного закона. Для чего внести в него соответствующие поправки, трансформировать его в федеральный конституционный закон; 2) принять новый федеральный конституционный закон о поправках к Конституции Российской Федерации, перспективы принятия которого проблематичны в ближайшее время; 3) есть и третий вариант решения проблемы, суть которого заключается в том, чтобы Конституционный Суд признал закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ противоречащим Конституции. Но данный вариант не устраняет правовую неопределенность. Но до тех пор пока сохраняется неопределенность, то имеются основания рассмотреть возникшую проблему по закону от 4 марта 1998 года.

Закон от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» достаточно детально урегулировал вопрос о внесении поправок к главам 3–8 Конституции, которые принимаются в форме закона о поправках к Конституции Российской Федерации (ст. 2).[28] В этой же статье записано: «Под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации».

Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) (ст. 3).

Если поправкой к Конституции из ее текста исключается глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «исключен (исключена) поправкой к Конституции с указанием наименования закона» (ст. 3).

Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки (ст.3).

Закон особое внимание уделяет порядку принятия закона РФ о поправке к Конституции. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях.

Проект закона считается принятым Государственной Думой, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 от общего числа ее депутатов (гл. 3, ст. 5).

Принятый Государственной Думой проект закона не позднее пяти дней направляется в Совет Федерации (ст. 5).

Закон о поправке к Конституции считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона он вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии (ст. 6).

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке к Конституции с указанием дат его принятия и одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Принятый закон направляется в законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, которые обязаны рассмотреть закон РФ не позднее одного года со дня его принятия.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не позднее четырнадцати дней со дня принятия постановлений о законе РФ о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации.

Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации и устанавливает результаты этого рассмотрения (гл. 5, ст.11).

Президент РФ, законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов принятия закона о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ.

В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Одобренный не менее чем 2/3 законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации закона о поправках к Конституции в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования (гл. 5).

В случае, если закон о поправках к Конституции не получит одобрения законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации (гл. 6).

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции Российской Федерации.

Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке к Конституции осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, с указанием даты их вступления в силу, то есть по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

Анализ названных положений Конституции и закона от 4 марта 1998 года убеждает в том, что пересмотр Конституции и внесение в нее поправок настолько осложнен, что рассчитывать на их быстрое внесение, особенно в главы 1, 2 и 9, не приходится. Россиянам еще неведомо, что из себя будет представлять Конституционное Собрание, от которого во многом зависит качество, сущность и демократизм новой Конституции Российской Федерации. Одно очевидно, реформирование Конституции нельзя проводить в спешке, как это имело место в 1993 году.

В заключение нельзя не заметить, что почти все цивилизованные страны непомерно восхваляют свои конституции, помпезно отмечают их юбилеи. Руководители государств и ведущие политики делают все для того, чтобы граждане питали уважение, симпатию, испытывали гордость за конституцию своей страны. Конституция в большинстве стран мира – святыня. К сожалению, Конституция России еще не стала таковой. Но бесспорно одно, что без уважения и доверия к Основному Закону трудно рассчитывать на успех реформ, на реализацию конституционализма, укрепление конституционности и достижение необходимого уровня государственно-правовой культуры.

Наши политики и юристы по существу разделились на две группы. Одни настаивают на необходимости внесения в Конституцию поправок, другие – утверждают, что действующая Конституция еще не исчерпала свои потенции, успешно осуществляет свои функции, особенно стабилизирующую.

Аргументы в пользу сохранения Конституции в неприкосновенности лишены оснований не только потому, что совершенству нет предела. Утверждать, что Конституция РФ не нуждается в совершенствовании – открыто проявлять политическую заинтересованность, так как слишком велика вероятность, что в нее могут быть внесены поправки, противоречащие правам и интересам определенных социально-политических групп, не желающих расставаться с преимуществами своего положения. Вместе с тем демократизм и совершенство Конституции России далеки от идеала. Многие ее положения носят декларативный характер; ряд важных демократических устоев «выпал» из текста Конституции; явно не выдерживается принцип разделения властей, велика вероятность их противостояния; несвободна она и от редакционных погрешностей и т. д. Так, например, многие права и свободы человека и гражданина, закрепляемые Конституцией, носят декларативный характер (ст. ст. 1, 2, 27, 37, 40, 42). В то время как цивилизованные страны мира начинают переходить к обязательному высшему образованию, то не может не вызвать сомнения исключение из Основного Закона (ст. 43) права граждан на общее обязательное среднее образование, что неизбежно через 15–20 лет негативно отразится на интеллектуальном потенциале России. Исследуя принцип постоянного расширения и углубления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина высвечивается одна серьезная проблема. Статья 135 Конституции РФ не предоставляет право федеральному собранию вносить поправки в положения глав 1, 2 и 9 Конституции и устанавливает не простую и весьма дорогую процедуру внесения поправок в названные главы. Федеральное Собрание избрало не лучший вариант решения проблемы. Так, например, новая редакция статьи 19 закона Российской Федерации «Об образовании» лукаво вносит изменение в статью 43 Конституции, возрождая в России общее обязательное среднее бесплатное образование в объеме 11 классов.[29] Данное расширение права граждан до среднего обязательного общего образования стоило бы приветствовать. Однако возникает каверзный вопрос: а соответствует ли эта статья 19 в новой редакции Конституции РФ? Вместе с тем, отсутствие бесплатного обязательного общего среднего образования уже породило скрытую тенденцию снижения интеллектуально-культурного уровня россиян. Думается, есть более легитимный и разумный вариант решения данной проблемы. Для этого необходимо включить в статью 137 Конституции пункт 3 следующего содержания: «В случае необходимости расширения и углубления прав и свобод человека и гражданина предоставлять право парламенту России вносить в главу вторую Конституции соответствующие поправки на основании федерального конституционного закона». Такая необходимость вызвана тем, что процесс расширения и углубления прав и свобод человека и гражданина стал носить в нашей стране прогрессивный, перманентный характер.

Не украшают Конституцию пробелы, которые негативно сказываются на законности, правовой культуре, порог которых находится на обидно низком уровне, который свидетельствует о серьезных проблемах на пути создания правового государства. Из текста Конституции «выпала» глава об избирательной системе, что породило множество проблем, конфликтов и нарушений важнейших принципов избирательной системы, которых можно было бы избежать, если бы Основной Закон определил ее конституционные рамки.

### Конституционная ответственность

Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятельность государства, органов государственной власти, должностных лиц и органов местного самоуправления. Во всех цивилизованных странах мира она имеет место. Но из этого вовсе не следует делать вывода о том, что конституционная ответственность теоретически достаточно исследована и законодательно качественно проработана.

В России нет единого понимания этого феномена. Многие ученые называют данного вида ответственность «конституционной ответственностью»,[30] некоторые – «конституционно-правовой»,[31] другие – «государственно-правовой».[32]

Н. А. Боброва и Т. Д. Зражевская вводят в научный оборот свое видение этих понятий: Государственно-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности, тогда как конституционная ответственность – это особый вид ответственности, включающий в себя политическую, моральную и юридическую ответственность.[33] Точнее ее было бы именовать политико-правовой ответственностью. С момента возникновения государства среди многих составляющих было и есть мирное сосуществование морали с аморальностью. Политика – это лукавая, коварная, обманная страна.

М. В. Баглай использует понятия «конституционно-правовая» и «конституционная ответственность», не проводя между ними различий. Он пишет: «Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется».[34] Точнее не скажешь. Аналогичной точки зрения придерживается известный российский ученый О. Е. Кутафин. «Назначение конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию. Ее главная задача – стимулировать позитивную деятельность потенциального субъекта, а если эта деятельность таковой не является, то использовать такие присущие ей меры, как, например, смена персонального состава, руководящего должностного лица и т. д.».[35]

По мнению автора, спор идет не столько о понятиях, сколько об их содержании. Предпочтительным является понятие «конституционная ответственность», пределы применения которой ограничены рамками конституционного права.

Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятельность публичной власти. Конституционная ответственность – это только та ответственность, которая наступает за нарушения Конституции и которая предусмотрена нормами конституционного права. Вместе с тем основные устои государства и общества, права, свободы человека и гражданина могут нарушаться не только органами государства и должностными лицами, но и другими субъектами, за которые может наступить правовая ответственность: уголовная, административная, гражданско-правовая. Не случайно в УК РФ есть раздел Х под названием «Преступления против государственной власти», глава 29 этого раздела «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства», предусматривающая такие виды преступлений как государственная измена, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, вооруженный мятеж, публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации и т. д. Поэтому понятие «конституционно-правовая ответственность» применяется не к органам государства, должностным лицам и органам местного самоуправления, а к другим субъектам, нарушающим Конституцию, круг которых более широк. К этому кругу относятся и должностные лица, освобожденные от должности за нарушения Конституции. За конституционной ответственностью может последовать конституционно-правовая ответственность. Это прежде всего касается Президента. Конституционная ответственность Президента РФ может наступить в случае отрешения его от должности. А уж после отрешения Президента от должности может наступить конституционно-правовая ответственность в виде уголовной. При этом надо отметить, что многие наши ученые понятия используют разные, а содержание зачастую вкладывают одинаковое.

Конституционное право называется так, потому что состоит из конституционных норм. Поэтому, когда мы говорим о конституционной ответственности, то она наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления. Конституционная ответственность может иметь место только за нарушение норм Конституции либо норм конституционных законов, что в теории и на практике далеко не всегда выдерживается.

В предлагаемом учебнике будет рассмотрена только конституционная ответственность, которая имеет непосредственное отношение к теории конституционализма и к нормам конституционного права. Эта ответственность свободна от репрессивных мер, она носит политико-правовой характер.

Конституционная ответственность государства теоретически и законодательно не разработана. Но этот вакуум не может освобождать государство от политико-правовой ответственности за деликты, которые затрагивали или затрагивают права и интересы большинства россиян, наносили или наносят значительный вред всему государству. Правда, непосредственно данные действия совершают органы государства, а ответственность за их действия берет на себя государство.

Конституционная ответственность часто наступает и без нарушения права. Политико-правовая ответственность имеет ту особенность, что политика «размывает» правовые границы.

1. Политико-правовая иерархия обязывает начать с государства.

Государство в период культа личности допускало немалое количество нарушений конституционных прав и свобод граждан и даже целых народов. В период радикальной демократизации жизни в нашей стране государство проявило мужество, признало свою вину за необоснованные массовые репрессии. Сотни тысяч граждан страны были реабилитированы и освобождены из мест лишения свободы, а репрессированные народы возвращены на малую Родину. Так, например, 26 апреля 1991 года был принят закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» с изменениями и дополнениями от 1 июля 1993 года. Статья 1 закона гласит: «Реабилитировать все репрессированные народы РСФСР, признав незаконными и преступными репрессивные акты против этих народов».[36] А статья 9 закона содержит обязывающее положение: «Ущерб, причиненный репрессированным народам и отдельным гражданам со стороны государства в результате репрессий, подлежит возмещению». Государство открыто и честно признало свою вину и свою ответственность.

2. Особенности статуса Президента Российской Федерации заключаются в том, что он прописан в Конституции двусмысленно, в чем просматривалось желание Б. Н. Ельцина, председателя Конституционного совещания, возвысить власть Президента в России. Это желание просматривается в статье 11 Конституции. Вопреки принципу разделения властей, закрепленному в статье 10, в статье 11 записано: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Такая запись позволяла некоторым ученым утверждать, что Президент не входит ни в одну из ветвей власти», что он «является четвертой ветвью власти». Однако для таких утверждений нет научных и юридических оснований. Функции, предметы ведения и полномочия Президента свидетельствуют о том, что он является разновидностью самой высокой исполнительной власти. При этом стоит вспомнить, что по закону от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» Президент и формально возглавлял Правительство.[37]

Нельзя умолчать еще об одной особенности статуса Президента. В соответствии со статьей 80 Конституции он является гарантом Основного Закона. А только за первый срок своих полномочий Б. Н. Ельцин, по мнению В. О. Лучина, более 200 раз своими указами нарушал нормы Конституции.[38] Тогда как «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (п. 3 ст. 90 Конституции), что также противоречило и присяге Президента (ст. 82 Конституции).

Особо следует остановиться на возможности отрешения Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения (п. 1 ст. 93 Конституции).

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой (п. 2 ст. 93 Конституции).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (п. 3 ст. 93 Конституции).

В соответствии с частью 2 статьи 177 Регламента Государственной Думы специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается членами комиссии открытым голосованием.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, точность подсчета голосов, соблюдение процедурных правил и т. д. Например, в 1998 году Специальная комиссия проверяла пять пунктов обвинения против Президента Б. Н. Ельцина, которые не были достоянием широкой гласности, поэтому есть основания их назвать и привести результаты голосования, состоявшегося в Государственной Думе РФ 15 мая 1999 года.

1. Подписание Президентом Беловежского соглашения привело не только к развалу СССР вопреки союзному референдуму от 17 марта 1991 года, но и поставило экономику России на край гибели, россияне лишены возможности свободного перемещения по всей территории бывшего Советского Союза, права на выбор места жительства, на свободное общение с родственниками и близкими людьми.

2. Принятие Президентом Указа от 21 сентября 1993 года о досрочном прекращении деятельности Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР прямо противоречило действовавшей тогда Конституции РСФСР и характеризуется в обвинении как государственный переворот; расстрел Дома Советов по его приказу 4 октября 1993 года унес жизни многих ни в чем неповинных людей.

3. Президент ответственен за чеченскую трагедию, которая привела к тяжелым последствиям для России как во внутриполитическом, так и внешнеполитическом аспектах, унесла жизни почти 100 тысяч человек.

4. Как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент несет ответственность за их разрушение – утеряны морские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил, в критическом состоянии находятся наземные войска, Вооруженные Силы утрачивают профессионализм, боеспособность.

5. Президент обвиняется в геноциде собственного народа, выражающемся в том, что последствиями проводимой политики является резкое сокращение численности населения страны, превышение смертности над рождаемостью, ухудшение жизни миллионов россиян, то есть речь идет о предумышленном создании условий, ведущих к физическому уничтожению коренных народов России.[39]

Результаты голосования в изложенной последовательности:[40]


Таким образом, выдвинутые против Президента обвинения не получили одобрения Государственной Думы РФ. Нельзя не признать, что процедура отрешения от должности Президента настолько усложнена, что делает ее осуществление практически невозможным даже за такие действия как подписание торопливо-трусливого и предательского Беловежского соглашения?! Это чистейшей воды государственный переворот. При этом в пикантном положении оказался М. С. Горбачев – Президентом государства, которого нет.

Политикам всегда надо иметь в виду, что в историю есть два входа – парадный и «черный». Каждому входящему в нее история сама открывает ту или иную дверь.

Почему-то в нашей научной литературе говорится о том, что «основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления…».[41] А как быть с указами Президента, если они противоречат Конституции РФ? Конституционный Суд РФ по запросу заинтересованных органов и лиц может их признать противоречащими Конституции. Такое постановление Конституционного Суда является констатацией факта принятия Президентом указа, противоречащего Конституции и не подлежащего применению. Здесь не исключается и такая ситуация, при которой Президент отказывается выполнить решение Конституционного Суда? В силу статьи 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года в редакции от 8 февраля и 15 декабря 2001 года «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В названном законе четко прописан механизм реализации решения Конституционного Суда РФ. Извлечения из данного закона даются в главе 14 учебника.[42]

Как показывает практика, Б. Н. Ельцин указы, противоречащие Конституции, по совету своих помощников иногда отменял сам. Так, 18 августа 1996 года Президент принял указ с закамуфлированным названием «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц». По существу указ вводил новые налоги, которые в силу пункта 3 статьи 104 Конституции не может устанавливать даже Государственная Дума без заключения Правительства. Очевидная неконституционность данного указа вынудила Б. Н. Ельцина вскоре его отменить.

Трудно умолчать о постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года «О разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Б. Н. Ельцин дважды безосновательно отказывался подписывать названный закон, который лишал его возможности вернуть ценности Германии в какой-либо части. Сложившаяся ситуация вынудила Совет Федерации и Государственную Думу обратиться в Конституционный Суд РФ, который 6 апреля 1998 года постановил: «Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон…», что Президентом было исполнено 15 апреля 1998 года. Таким образом, данный спор длился более года.[43]

3. В нашей научной литературе ученые обходят молчанием вопрос об основаниях для ответственности палат Федерального Собрания РФ за свою деятельность. В соответствии с теорией конституционализма ни один орган государственной власти не может быть свободен от конституционной ответственности. Прежде всего Федеральное Собрание несет ответственность за качество принимаемых законов, насколько они совершенно регулируют вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны, уделяя при этом приоритетное внимание признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также их соответствие Конституции РФ. Оценку принимаемых Федеральным Собранием законов дает Конституционный Суд РФ. Его практика деятельности знает немало примеров, когда его решениями законы признавались частично или полностью противоречащими Конституции. Так, статья 20 Конституции РФ закрепляет право для лиц, совершивших тяжкие преступления, за которые может наступить высшая мера наказания, на рассмотрение их дела судом присяжных заседателей. Несмотря на установление моратория на смертную казнь, право на суд присяжных является действующим. Однако не во всех субъектах Федерации созданы эти суды. По запросу Московского городского суда Конституционный Суд РФ 2 февраля 1999 года принял постановление, коим обратил внимание Федерального Собрания Российской Федерации на то, что с 1993 года оно располагало достаточным временем для выполнения предписаний статьи 20 Конституции, но до сих пор оно не выполняется.[44]

Государственная Дума РФ может быть распущена Президентом в трех случаях. Во-первых, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ (п. 4 ст. 111 Конституции). Во-вторых, если Государственная Дума после первого выражения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (п. 3 ст. 117 Конституции). В-третьих, если Государственная Дума после постановки вопроса Председателем Правительства РФ в доверии отказывает (п. 4 ст. 117 Конституции).

Конституционная ответственность депутатов Государственной Думы Конституцией не предусмотрена.

В целом для Совета Федерации конституционная ответственность не предусмотрена. Члены Совета Федерации могут быть досрочно отозваны законодательными (представительными) органами государственной власти или главами исполнительной власти субъектов Федерации соответственно от их назначения.

4. Статус Правительства Российской Федерации теснейшим образом связан со статусом Президента, так как Правительство осуществляет свою деятельность по важнейшим вопросам под руководством и контролем Президента и это не случайно. Президент является не только главой государства, его полномочия, закрепленные Конституцией, по формированию Правительства и контролю за его деятельностью убеждают нас в том, что это орган самого высокого исполнительного ранга. Вместе с тем Правительство РФ наделено значительными полномочиями, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых может нести конституционную ответственность. Полный набор полномочий Правительства дается в законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 в редакции от 31 декабря 1997 года. Правительство чаще всего может нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение:

а) Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов;

б) внутренней и внешней политики;

в) мер по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина;

г) социально-экономической политики;

д) государственного бюджета РФ;

е) федеральных целевых программ;

ж) мер по обеспечению единства системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и осуществлению контроля за их деятельностью;

з) права законодательной инициативы;

и) мер по борьбе с преступностью.

Высшей формой конституционной ответственности Правительства является выражение ему вотума недоверия Государственной Думой. При этом решающее слово для принятия решения об отставке Правительства принадлежит Президенту (п. 3 ст. 117 Конституции).

Председатель Правительства может сам поставить вопрос перед Госдумой о доверии Правительству. А Президенту принадлежит право направлять в отставку Правительство либо распускать Государственную Думу.

Правительство может само подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом (п. 1 ст. 117 Конституции). И, наконец, Президент по своей инициативе может принять решение об отставке Правительства. Таких решений в деятельности Президента Б. Н. Ельцина было более чем достаточно (Е. Т. Гайдар, В. С. Черномырдин, С. В. Кириенко, Е. М. Примаков, С. В. Степашин).

Заслуживают внимания три проблемы по отставке Правительства, которые нуждаются в комментариях.

Во-первых, если инициатива об отставке Правительства исходит от самого Правительства или от Президента, то исключать участие Государственной Думы в обсуждении данного вопроса – это нарушать пункт 1 статьи 111 Конституции РФ, в соответствии с которым Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Это необходимо для того, чтобы исключить произвол со стороны Президента, который был допущен Б. Н. Ельциным против Е. М. Примакова. Е. М. Примаков сделал за короткий срок все возможное и даже невозможное после дефолта, объявленного С. В. Кириенко, чтобы остановить падение России и стабилизировать ситуацию в стране. Личные симпатии и антипатии должны уступить место здравому смыслу – интересы народа и государства – превыше всего.

Во-вторых, предложенная процедура станет своеобразной формой конституционной ответственности Президента.

В-третьих, сложилась порочная практика, которая ограничивается только политической ответственностью. Так, например, по инициативе Председателя Правительства РФ Е. Т. Гайдара со 2 января 1992 года стала осуществляться «шоковая терапия», в результате которой инфляция в стране стремительно возросла до невозможных пределов, а сбережения россиян в рублях по существу были нуллифицированы. По инициативе и под руководством А. Б. Чубайса в 1992–94 годах была проведена грабительская приватизация-ваучеризация. По плану А. Б. Чубайса на первом этапе ее реализации от приватизации 500 крупнейших предприятий предполагалось получить минимум 200 миллиардов долларов, а получили немногим более 8 миллиардов. Криминальная приватизация-ваучеризация породила российских олигархов. Поэтому не случайно А. Б. Чубайс возражает против проверки законности приватизации крупнейших объектов страны (по законам того времени).

Невозможно умолчать и о дефолте, объявленном премьер-министром страны С. В. Кириенко в 1998 году, который теснейшим образом связан с аферами государственными казначейскими обязательствами (ГКО) и облигациями федерального займа (ОФЗ), причинившие государству колоссальный ущерб, о котором граждане не знают, а денежные сбережения населения сократились в 4–5 раз. При этом инфляция резко возросла. И никто из поименованных лиц не был привлечен к уголовной или гражданско-правовой ответственности. Сложившаяся ситуация невольно заставляет автора сформулировать идею о необходимости распространения процедуры отрешения от должности не только Президента, но и премьер-министра. Естественно, упростив эту процедуру, доведя ее до здравого смысла. После отрешения или освобождения от должности Президент и Премьер-министр должны нести еще и конституционно-правовую отраслевую ответственность, прежде всего уголовную. С этой целью необходимо разработать и принять закон, который бы позволял таких лиц привлекать к ответственности. Например, в США в случае отрешения Президента от должности его как рядового гражданина могут привлечь к соответствующей уголовной ответственности.

5. Поскольку Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность и освобождает от должности Генерального Прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава его аудиторов (ст. 102 Конституции); а Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, то, очевидно, что должностные лица, назначаемые и освобождаемые палатами Федерального Собрания РФ несут перед ними конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти.

С ответственностью судей все ясно. Они в силу пункта «ж» статьи 102 Конституции только назначаются Советом Федерации, который лишен права освобождать их от должности. В этом проявляется независимость судей, для них установлен особый порядок ответственности, в котором есть резон. Однако возникает вопрос, а какую ответственность, кроме политической могут нести Генеральный прокурор, Председатель Счетной палаты, его заместители и аудиторы? Данный вопрос нуждается в законодательном урегулировании, дабы избежать применения к ним необоснованных мер воздействия. На региональном уровне такие конфликты уже имели место. Так, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга оказывало сильное давление на Председателя Счетной палаты города Д. Буренина, пытаясь сделать из него придворного контролера.

6. Вопросы конституционной ответственности субъектов федерации, их законодательных (представительных) органов государственной власти заслуживают особого внимания. Нарушения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов еще имеют место. Субъекты Федерации далеко не всегда испытывают желание не допускать подобного рода нарушений. В целях борьбы с этими явлениями Федеральное Собрание РФ 29 июля 2000 года приняло закон «о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[45]

Конституционный Суд РФ достаточно часто принимает решения о несоответствии Конституции РФ конституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации. Так, например, 1 декабря 2000 года Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». В Постановлении Конституционный Суд признал ряд положений Устава не соответствующим Конституции РФ:

1) части 2 статьи 132 Конституции РФ положение пункта 2 статьи 21 Устава, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

2) части 1 статьи 132 и статье 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

3) части 2 статьи 3, статье 12, части 2 статьи 32, статьям 130, 131, 133 Конституции РФ положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации;

4) части 2 статьи 3, статье 12, частям 1 и 2 статьи 32, части 3 статьи 55, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 82 Устава, поскольку оно вводит дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в области, допускающие произвольное истолкование и ограничивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти Курской области;

5) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 131 Конституции РФ положение пункта 1 статьи 84 Устава, устанавливающее пятилетний срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законом не более четырех лет;

6) статье 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статье 133 Конституции РФ положения статей 89 и 90 Устава об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в коей они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.[46]

Детальное изложение постановления Конституционного Суда вызвано тем, что названные нарушения являются типичными во многих регионах страны. Причем в Постановлении Конституционного Суда особо подчеркивается, что положения Устава, признанные не соответствующими Конституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

9 июля 2002 года Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)».[47]

Поводом к рассмотрению дела явился запрос о проверке конституционности названных актов и статей в заголовке постановления. Суд признал положение статьи 30 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не противоречащим Конституции РФ во взаимосвязи с пунктом 5 статьи 18 закона, вступившим в силу 19 октября 1999 года и содержащим общий принцип, согласно которому одно и тоже лицо не может избираться на должность высшего должностного лица субъекта федерации более двух сроков подряд.

Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года. Субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки – продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом, либо оно начинается после вступления в силу названного федерального закона. Таким образом, для Президента Республики Татарстан М. Шаймиева этот срок начал исчисляться с 19 октября 1999 года, а для Президента Республики Саха (Якутия) М. Николаева претензии на третий срок противоречили Конституции Саха (Якутия), в которой черным по белому было записано не более двух сроков подряд (ст. 67).

Данная проблема была снята в связи с принятием изменений и дополнений к закону Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, предоставивших право Президенту РФ назначать глав исполнительной власти субъектов России.[48]

Серьезной формой ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации может быть досрочный их роспуск по инициативе Президента РФ Федеральным Собранием РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 года.[49]

Главы исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации могут быть отрешены от должности Президентом РФ в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 29 июля 2000 года.[50]

7. Поскольку местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть основания говорить об их конституционной ответственности. Более того, как показывает практика, органы местного самоуправления иногда принимают акты, которые вступают в противоречие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, и не спешат приводить их в соответствие с названными актами.

На этом основании представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения. В случае если этот нормативный правовой акт или отдельные его положения не отменены, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или по обращению главы исполнительного органа субъекта федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности применения мер в соответствии с законом от 4 августа 2000 года.[51] В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня предупреждения не приняли мер к исполнению решения Суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.[52]

По названному закону возможен иной вариант решения проблемы. В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не будут отменены их нормативные правовые акты или отдельные их положения, а законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации не примут предусмотренные меры, то в соответствии с пунктом 3 статьи 49 закона Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Отрешение главы муниципального образования осуществляет глава администрации субъекта Федерации либо Президент РФ своим указом. Здесь идет речь о законе, который действовал на тот период времени.

В заключение исследования конституционной ответственности необходимо заметить, что, имея принципиальное значение, она явно недостаточно теоретически и законодательно проработана. Давно назрела необходимость объединения усилий ученых и законодателей страны для разработки комплексного проекта закона о конституционной ответственности, который включал бы все составляющие этого архиважного феномена. Недооценивать или игнорировать важность создания такого документа – это быть противником установления конституционности в стране – верхнем этаже законности, без которого не может быть и речи о законности вообще.

Подводя итоги исследования, надлежит сказать, что и как делать в ближайшей перспективе с конституционной ответственностью. Думается, на первом этапе можно ограничиться принятием федеральных конституционных законов, без которых невозможно ни завершение реформ по восстановлению вертикали власти, ни единого правового поля, ни проведения первоочередных мер по реформированию федеративного устройства государства, ни решение социально-экономических проблем. Именно этот путь и избрал Президент В. В. Путин. Но из этого не следует делать вывода о том, что в недалекой перспективе стоит отказываться от разработки и принятия новой Конституции РФ. Эту реформу стоит начать проводить в 2012–2013 гг. И начинать эту реформу синхронно с радикальным реформированием федеративного устройства России. Многие аспекты этой реформы в той или иной мере рассматриваются в статье автора «Концепция радикальной реформы федеративного устройства России»,[53] а также с внесением иных очевидных поправок в Конституцию России, речь о которых идет в данном учебнике.

### Схемы к главе 2 «Основы учения о конституции и современной теории конституционализма»


## Глава 3. Основы государственного (конституционного) строя России

### Понятие и элементы основ государственного (конституционного) строя

Впервые Конституция РФ 1993 г. ввела в научный оборот новое понятие «Основы конституционного строя» вместо понятия «Основы общественного строя». Невольно возникает вопрос, как соотносятся между собой эти понятия? Они близкие, но не тождественные. Если прежнее понятие состояло из трех элементов – политической, экономической и социальной систем, то новое понятие имеет значительные отличия. Оно шире по содержанию и далеко от науки. Едва ли можно согласиться с тем, что только первая глава Конституции определяет основы конституционного строя России. Конституция не случайно называется Основным Законом государства, так как все ее главы и разделы определяют основы конституционного строя страны. Поэтому первую главу Конституции точнее можно было бы назвать так: «Основы государственного строя», не меняя при этом ее содержание, которое в основном совпадает с предлагаемым понятием.

Прежде всего, в ст. 1 Конституции дано более точное научное определение нашего государства: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Вместе с тем, данное определение нуждается в уточнении, которое соответствует статьям 7 и 14 Конституции. «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления».

Одно из центральных приоритетных мест занимают в Конституции основные права и свободы человека и гражданина (статья 2; глава 2). Не будет преувеличением сказать, что ни одна конституция стран мира не закрепляет так широко и полно права и свободы человека и гражданина как наша Конституция. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2 Конституции). Статья 18 Конституции провозглашает права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими. В Конституции в полном объеме зафиксированы права человека из Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года ООН, из других пактов и хартий. В этом проявляется не только уважение нашего государства к общепризнанным нормам международного права, но и повышенная ответственность за их неукоснительное соблюдение. Однако некоторые права и свободы носят декларативный характер.

Следующим элементом основ конституционного строя является полновластие народа. «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (п. 1 статьи 3 Конституции РФ). Невольно возникает вопрос, что такое народный суверенитет? Это – верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого и ни от чего не зависимым носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе. Верховенство народного суверенитета означает, что выше народной власти нет никакой иной власти, что это власть в последней высшей инстанции. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, занимающих определяющее положение ко всем иным властным отношениям. Все другие властные регуляторы общественных отношений в конечном итоге производны от власти народа, подотчетны и подконтрольны ей. В ст. 3 Конституции РФ речь идет о трех формах реализации народного суверенитета: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Думается, местное самоуправление является разновидностью непосредственной демократии, так как в силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, и все они избираются населением. Поэтому две формы демократии было бы точнее назвать так: демократия, осуществляемая через органы государственной власти; демократия, реализуемая минуя органы государственной власти, то есть непосредственная. «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ст. 3 Конституции РФ).[54]

Одним из основополагающих показателей демократизма государства является провозглашение его правовым, основу которого составляют его принципы и неукоснительное их соблюдение. К ним относятся: верховенство права и принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Верховенство права проявляется, прежде всего, в верховенстве закона, связанности государства законом. Верховенство закона означает его всеобщность. Поэтому в п. 2 ст. 15 Конституции записано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Верховенство закона призвано обеспечить реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их юридическую защищенность. Главная цель принципа разделения властей заключается в том, чтобы каждая власть была сильной, осуществлялась строго в рамках своих предметов ведения и полномочий, не позволяла другим властям вторгаться в ее пределы. Только так можно предотвратить возвышение одной власти над другой, установление культа личности и диктатуры.

При этом стоит обратить внимание на определенные противоречия между статьями 10 и 11 Конституции РФ. Статьи заслуживают того, чтобы их процитировать и сопоставить. В статье 10 записано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А в статье 11 речь идет уже о четырех властях. «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Во-первых, буквальное и доктринальное толкование названных статей неизбежно приводит к выводу о том, что составители проекта Конституции недвусмысленно высказали свое желание выделить в самостоятельную ветвь власти президентскую власть, которой в системе властей отвели первое место. Во-вторых, это первое место подтверждается и в главе 4 Конституции – «Президент Российской Федерации», за которой следует глава 5 – «Федеральное Собрание». В-третьих, очевидно, что в принцип разделения властей вторглась политика, которая сделала его ущербным, что позволило некоторым ученым и политикам говорить о четырех ветвях власти.

Еще никогда наше государство не провозглашалось социальным, в Конституции РФ этой характеристике посвящена достаточно объемная 7-ая статья. Стоит огласить ее первую часть. «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека…», то есть государство берет на себя обязательство создать необходимые условия для всестороннего удовлетворения потребностей личности во всех социально-значимых сферах. В то же время данная статья нуждается в следующем дополнении: «Основу социального государства составляет социальная справедливость». Социальная справедливость – это эталон нравственности государства и общества. Она является фундаментальной составляющей прочности государства и общества.

Хотелось бы обратить внимание еще на пункты 1 и 4 ст. 15 Конституции. В первом пункте записано: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие…». Невольно возникает вопрос, если есть прямое действие, то может быть еще какое-то «кривое» или «косое». Поэтому с редакционной точки зрения более удачным является понятие «непосредственное», которое используется в статье 18 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими».

Пункт 4 статьи 15 заслуживает особого внимания. Стоит его процитировать: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то действуют правила международного договора». Во-первых, в редакции этого пункта открыто просматривается неуважительное отношение к нашей правовой системе. Во-вторых, в этом пункте статьи 15 в один ранг возводятся с Конституцией законы и договоры, чем ставится под сомнение высшая юридическая сила Конституции РФ. В-третьих, едва ли кто может исключить, что парламент страны может ратифицировать международный договор, который противоречит не только законам и Конституции, но и интересам России. Примером тому служат Беловежские соглашения, которые были ратифицированы Верховным Советом РСФСР 25 декабря 1991 года за одну минуту. В-четвертых, с целью исключения возможности ратификации и денонсации международных договоров, противоречащих Конституции, необходимо проводить по ним независимую экспертизу и ратифицировать 2/3 голосов депутатов Государственной Думы. В-пятых, можно использовать опыт Дании в период вступления ее в Северо-Атлантический альянс, положения которого противоречили Конституции Дании. Перед тем как вступить в блок, она внесла соответствующие поправки в свою Конституцию. Нельзя исключать и такой вариант, как отказ от подписания таких договоров.

### Суверенитет, демократия, государство

Проблемы теории и практики суверенитета, демократии и государства весьма непростые. Среди российских и зарубежных ученых и политиков нет единого их понимания. Многие годы по их решению ведутся дискуссии и настоящие баталии, на результатах которых часто негативно сказывается политика двойных стандартов. Об этом свидетельствуют статья В. Д. Зорькина «Апология вестфальской системы», опубликованная в Российской газете 22.08.2006 года, а также круглый стол, проведенный по инициативе названной газеты на тему «О суверенном государстве».

В Российской Федерации понятие «суверенитет» стало настолько «модным», что о нем заговорили почти во всех республиках РФ, многие из которых не прочь «приобрести» его в свою «собственность». Проблемы суверенитета из теории перекочевали в практику, что довело до предела их остроту и политическую значимость.

Несмотря на обилие работ, посвященных суверенитету, многие его проблемы нельзя признать до конца изученными, а существующий разнобой в практике реализации суверенитета еще больше осложнил данный вопрос. Поскольку у теоретиков и политиков имеются серьезные разночтения в понятиях, то следует, прежде всего, определиться в них. Проблемы суверенитета являются многоаспектными. Они носят социально-правовой характер. Предметом «социологии суверенитета», как справедливо отмечают М. Джунусов и Т. Мансуров, являются не столько признаки суверенитета, сколько формы и направленность его взаимодействия в системе интересов и потребностей различных социальных групп, их отношения к социальному равенству, справедливости, патриотизму, национальной гордости и т. д.[55] Основное внимание я уделяю государственно-правовым аспектам проблем суверенитета, процессу его реализации в Российской Федерации.

Теории и практике известны три разновидности понятия «суверенитет»: народный, государственный, национальный.

Прежде всего, необходимо сформулировать определение понятию «народ», так как в научной литературе нет единого к нему подхода.

Народ – это исторически сложившаяся устойчивая социальная политико-правовая общность граждан конкретного государства.

Понятия «народ» и «население» – не тождественные.

Народный суверенитет – это верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого и ни от чего независимым носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.

Государственный суверенитет – это верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права.

Под национальным суверенитетом мы понимаем верховное право нации на самоопределение, т. е. право определять свою судьбу, самостоятельно избирать ту или иную форму национально-государственного устройства, решать вопросы политического, экономического, социально-культурного, национального и иного характера с учетом объективных исторических условий, прав и интересов совместно проживающих наций и народностей, а также мнения других субъектов Федерации.

В юридической литературе даются и иные определения понятия государственного суверенитета. Так, М. В. Баглай в одной из работ сформулировал следующее определение: «Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам».[56] О. Е. Кутафин считает, что «суверенитет государства – это свойство государственной власти самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за ее пределами в международном общении».[57] В третьем издании учебника О. Е. Кутафин отказался давать определение государственному суверенитету, ограничился следующей формулировкой: «Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости».[58] Р. Г. Тимофеева сформулировала несколько иное определение суверенитету: «Суверенность государственной власти есть его свойство, в силу которого государство самостоятельно и независимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами».[59]

По мнению автора, суверенитет – это не свойство государственной власти, а главный атрибут государства, который государственная власть призвана обеспечить, охранять, защищать и без которого оно превращается в квазигосударство. Здесь уместно будет назвать общепризнанные атрибуты государства. К ним относятся: территория, народ, публичная власть, суверенитет.

Заметим, что данные автором определения народного, государственного, национального суверенитетов не претендуют на истину в последней инстанции и нуждаются в комментариях, без которых невозможно установить правильное соотношение суверенитетов. На наш взгляд, четыре элемента в совокупности составляют содержание народного и государственного суверенитетов: верховенство, неотчуждаемость, единство и независимость. Многие российские ученые называют лишь три свойства-признака, но далеко не тождественные, а некоторые исследователи – даже два.[60] Так, А. А. Безуглов приводит следующие признаки суверенитета: единство, полнота, верховенство.[61] О. Е. Кутафин сформулировал такие характерные особенности суверенитета, как верховенство, единство и независимость.[62] М. Джунусов и Т. Мансуров являются сторонниками несколько иных признаков суверенитета: независимость, самостоятельность, верховенство.[63] М. В. Баглай называет два свойства государственного суверенитета: верховенство и независимость.[64] Р. Г. Тимофеева называет два свойства государственного суверенитета: самостоятельность и независимость.[65] Концепции названных ведущих ученых отрицают существенный элемент-признак суверенитета – неотчуждаемость, что едва ли правильно, так как в нем просматривается политический акцент проблемы, связанный с понятием «ограниченный суверенитет», о котором речь пойдет далее.

Применительно к народному суверенитету верховенство означает, что выше народной власти нет никакой иной власти, что это – власть, в последней высшей инстанции. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, которые занимают определяющее положение ко всем иным властным отношениям. Все другие властные регуляторы общественных отношений в конечном итоге являются производными от власти народа, подотчетными и подконтрольными ей. От практической реальности этого положения зависят стабильность, законность и правопорядок в государстве и обществе. Народный суверенитет имеет непосредственное отношение к полновластию народа. Возникает необходимость раскрыть сущность этого непосредственного отношения. Слово «демократия» греческого происхождения: demos – народ, kratos – власть. Сложившееся ограничительное толкование понятия «демократия» на основе перевода двух греческих слов не дает ответа на ряд архиважных вопросов. Во-первых, надо определить цель полновластия народа. Именно оно способно обеспечить государству и обществу беспрепятственное, эффективное и независимое решение всех вопросов внутреннего и внешнего характера. Во-вторых, чтобы иметь возможность наделить человека и гражданина правами и свободами. В-третьих, только реальное народовластие способно признавать, соблюдать, охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Подлинное полновластие народа только ради обладания властью лишено смысла. Поэтому исключать права и свободы человека и гражданина из составляющих демократии – совершать не только политическую, но и правовую ошибку. Ничего не скажешь, хороша демократия, при которой человек и гражданин реально не обладают многими важными правами и свободами, не могут обеспечить себе достойную жизнь, удовлетворить разумные материальные и духовные потребности.

Ученые мира сформулировали более 500 определений демократии. Не вдаваясь в масштабную межотраслевую дискуссию, стоит предложить авторское определение демократии, которое в нашей юридической литературе избегают давать.

Демократия – это форма государства, политический режим которой основан на полновластии народа, на признании, соблюдении, охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Буду весьма признателен тем, кто с пониманием отнесется к сформулированному определению.

Верховенство власти народа не может существовать вне организации. Раньше в России считалось общепризнанным, что оно реализуется через две формы демократии: представительную и непосредственную, или прямую. В ст. 3 Конституции РФ речь идет уже о трех формах: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Здесь возникает вопрос, можно ли местное самоуправление относить к самостоятельной форме демократии или она является разновидностью непосредственной демократии, тем более, что в ст. 12 Конституции РФ записано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Суть верховенства государственного суверенитета заключается в том, что только государству принадлежит верховное право решать свои внутренние и внешние дела; никакая иная государственная власть не может их решать, за исключением тех случаев, когда на это есть ее добровольное согласие. Вместе с тем в цивилизованном мировом сообществе ни одно государство под флагом суверенитета не может и не имеет права нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и творить произвол.

Верховенство национального суверенитета означает, что никто, кроме самой нации, не может определять ее судьбу как внутри, так и вне себя. Наиболее четко и полно верховенство проявляется в праве наций на самоопределение, признаваемое и отстаиваемое в мировом сообществе и в России. Но из этого не следует вывода о том, что нация может не считаться с объективными историческими, политическими, экономическими, военными и иными реалиями.

Неотчуждаемость суверенитета – наиважнейший элемент его содержания. Суверенитет существует реально или потенциально до тех пор, пока есть народ, нация, государство. Однако неотчуждаемость суверенитета не следует смешивать с полномочиями, которые могут передаваться для реализации соответствующим политическим институтам, а полномочия не являются ограничением суверенитета. Данная проблема приобрела для стран СНГ важное теоретическое, политическое и практическое значение. Руководители и политики стран СНГ беспокоятся о том, что если они передадут часть своих прав Содружеству, то пострадает их суверенитет. М. Джунусов и Т. Мансуров справедливо выступают против концепции ограниченного суверенитета. Но с их утверждением, что «суверенитет как ценность демократии может быть лишь объектом самоограничения», едва ли можно согласиться.[66] Это, по существу, – «заход» к ограничению суверенитета «с тыла».

Видимо, не случайно Э. Тадевосян по данному вопросу заметил: «…а) если правомерно употребление понятия «самоограничение суверенитета» (с. 67), а не суверенных прав, то почему неправомерно понятие «ограниченный суверенитет»; б) можно ли считать самоограничением сокращение суверенных прав под давлением объективных обстоятельств, внешних сил и т. д…».[67] Сказанное Э. Тадевосяном свидетельствует о теоретической и политической сложности проблем суверенитета. И, тем не менее, они нуждаются в недвусмысленном объективном решении. Всякий иной подход к ним на практике может повлечь непредсказуемые негативные последствия.

Почему же передача полномочий не влечет за собой ограничения суверенитета государства?

Во-первых, потому что данная передача является добровольной и не касается суверенных прав государства, т. е. прав иметь конституцию, территорию, гражданство и т. д.

Во-вторых, в этом праве проявляется верховенство государства, которое добровольно передает часть своих прав другому межгосударственному образованию.

В-третьих, государства, передавшие часть своих полномочий, не отстраняются от участия в их реализации.

В-четвертых, за государством сохраняется право контроля за тем, как переданные полномочия осуществляются.

Единство суверенитета означает, что его субъектом, носителем являются народ, нация, государство. Суверенитет един и неделим. Суверенитет – категория недробная: либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем. Дозировка суверенитета исключена. Всякое дозирование суверенитета есть свидетельство его отсутствия у дозируемой стороны. По-мнению некоторых политиков, в федеративных государствах суверенитет распространяется между субъектами федерации и центральной властью, причем для каждого уровня существует своя исключительная от постороннего вмешательства сфера распространения суверенитета».[68] Неужели не ясно, что суверенитет Российской Федерации невозможно поделить на 86 частей так же как в США – на 50 или в ФРГ – на 16 частей. В названных зарубежных странах сама постановка вопроса была бы признана абсурдной. Именно поэтому трудно согласиться с выдвигаемой некоторыми политиками и учеными «теорией ограниченного суверенитета» или выдвинутой Б. Н. Ельциным «теорией делимости суверенитета». Суверенитет – един и неделим.

Ради объективности надо признать, что статья 24 Конституции ФРГ зафиксировала: «Федерация может на основании закона передавать осуществление суверенных прав межгосударственным учреждениям».[69] Однако многие европейские страны отнеслись к данной идеи неодобрительно.

Единство суверенитета не есть тождество народного, национального и государственного суверенитетов, так как: во-первых, они отличаются субъектами; во-вторых, внутреннее их содержание и объем – не одинаковы; в-третьих, имеются различия в формах их реализации. Названные особенности хорошо видны в комментариях, которые давались при анализе элементов-признаков содержания суверенитетов.

Важным элементом содержания суверенитета является независимость. Уже в самом названии этого элемента содержится ответ, поэтому нет необходимости доказывать очевидное.

Исследуя проблемы суверенитета, необходимо сказать несколько слов о государственных символах. Обязательными атрибутами государства являются герб, флаг, гимн и столица. Их статус определяется федеральными конституционными законами. Автор решил ограничиться названием этих законов: «О Государственном гербе Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ; «О Государственном флаге Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ; «О Государственном гимне Российской Федерации» от 22 марта 2001 г. № 2-ФКЗ; «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. № 4802–1 в редакции Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 107-ФЗ.[70]

Вместе с тем просматривается недооценка воспитательной роли и значения символов российского государства, которые необходимо не только знать и уважать, но истинный россиянин должен испытывать гордость за них, без чего разговоры о патриотизме и любви к своему народу не могут быть убедительными.

Государственный гимн Российской Федерации. (Слова С. Михалкова, музыка А. Александрова)

Россия – священная наша держава,
Россия – любимая наша страна.
Могучая воля, великая слава —
Твое достоянье на все времена!

Славься, Отечество наше свободное,
Братских народов союз вековой,
Предками данная мудрость народная!
Славься, страна! Мы гордимся тобой!

От южных морей до полярного края
Раскинулись наши леса и поля.
Одна ты на свете! Одна ты такая —
Хранимая Богом родная земля!

Славься, Отечество наше свободное,
Братских народов союз вековой,
Предками данная мудрость народная!
Славься, страна! Мы гордимся тобой!

Широкий простор для мечты и для жизни
Грядущие нам открывают года.
Нам силу дает наша верность Отчизне.
Так было, так есть и так будет всегда!

Славься, Отечество наше свободное,
Братских народов союз вековой,
Предками данная мудрость народная!
Славься, страна! Мы гордимся тобой!

Для Российской Федерации острый характер приобрела проблема «трансформации» национального суверенитета в государственный, которая стала решаться произвольно, вопреки науке, без учета многих объективных факторов, не терпящих национального эгоцентризма и волюнтаризма. Например, Татарстан в одностороннем порядке, игнорируя Конституцию РФ и мнение федеральных властей, возвел свой суверенитет в абсолют.

Принципиальное теоретическое, политическое и практические значение приобрела проблема «трансформации» национального суверенитета в государственный. Имеются ввиду три ее аспекта:

• возможна ли такая «трансформация», и если да, то при каких условиях?

• какова процедура осуществления этой «трансформации»? Думается, не одним росчерком пера, как это было сделано по инициативе Р. Хасбулатова Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г. с четырьмя автономными областями, которые в одну минуту стали суверенными республиками?

• кто является сувереном государственности в случае «трансформации»?

На поставленные вопросы не существует однозначных ответов. Они не разработаны в теории, а практика не знает единства и не отличается совершенством. Очевидно, что «трансформация» национального суверенитета в государственный связана с правом нации на самоопределение, которое, как и другие права, не является абсолютным. Если каждая нация свое право на самоопределение будет возводить в абсолют, то мировое сообщество ожидает хаос, поэтому такая «трансформация» не всегда целесообразна, правомерна и справедлива. Особенно это касается случаев, когда коренная национальность составляет незначительный процент от всего населения данного образования. В такой «трансформации» будет проявляться несправедливость и неравноправие национальностей, составляющих большинство, а образованное государство будет нежизнеспособным. При решении данного вопроса необходимо проявить объективную целесообразность, максимум демократизма и исключить национализм, который после развала Союза ССР проявился особенно остро.

Национальный и государственный суверенитеты не тождественны, так как это возможно только в государстве, созданном по чисто расовому принципу. Государство, являясь носителем государственного суверенитета, призвано выражать волю всех граждан, обеспечивать, охранять, защищать их права и интересы независимо от национальной принадлежности. Возводить привилегированное положение любой нации в государственный ранг равносильно разделу государства. А. Линкольн накануне гражданской войны в США пророчески заметил: «Дом разделенный выстоять не может». Не сможет выстоять и наше государство, так как состоит из полноправных и неполноправных субъектов, а также из неравноправных граждан. При этом надо иметь ввиду, что в случае «трансформации» национального суверенитета в государственный национальный не исчезает, а приобретает новые, более высокие формы реализации, что находит отражение в названии и содержании конституции, структуре органов государственной власти, в символах государства и т. д.

Бесспорно, «трансформация» национального суверенитета в государственный должна зависеть от многих объективных исторических, политических, оборонных, социально-культурных факторов, от прав и интересов, совместно проживающих нации и народностей, а также от мнения других субъектов федерации. К сожалению, политические амбиции и национализм не всегда позволяют без излишних эмоций, взвешенно, на основе теории и закона подходить к решению этих непростых проблем.

Учитывая архиважность проблемы, стоит назвать тот минимум условий, при соблюдении которых возможна «трансформация» национального суверенитета в государственный, т. е. когда национально-государственное образование может стать действительно суверенным государством, а не квазигосударством.

1. Прежде всего, нация, претендующая на государственный суверенитет, должна составлять абсолютное большинство населения, проживающего на данной территории.

2. Должен быть достигнут разумный консенсус с Федерацией и ее субъектами, получено их согласие на такую «трансформацию» после удовлетворения их взаимных претензий. Опыт развала Союза ССР – яркий пример «нецивилизованного развода», от которого в основном пострадали территориальные, материальные, финансовые и многие другие интересы России.

3. Максимально должны учитываться воля, права и интересы совместно проживающих наций и народностей, права человека и гражданина независимо от национальной принадлежности, иначе трудно рассчитывать на национальный мир в создаваемом суверенном государстве.

4. Образуемое суверенное государство должно быть политически и экономически жизнеспособным. Политическая стабильность, отсутствие серьезных национальных и социальных конфликтов, прочный национальный и социальный мир – важные гарантии жизнеспособности республики. Кроме того, образуемая суверенная республика не может быть дестабилизирующим фактором как внутри, так и за ее пределами. Эта проблема приобрела в России исключительно важное значение. Необходимый экономический потенциал республики призван обеспечить ее самостоятельное существование и создать достойные материальные условия жизни для своих граждан. Здесь нельзя не заметить, что даже бывшие союзные республики, став самостоятельными, оказались неспособными создать нормальные условия для своих граждан.

5. Естественно, образуемое суверенное государство должно иметь внешние границы, а не быть анклавом Российской Федерации и не превращать Россию в лоскутное государство.

Вне всякого сомнения, в настоящее время приведенному минимуму условий не соответствует ни одна республика в составе Российской Федерации, поэтому нельзя считать правомерным и целесообразным провозглашение республик суверенными и, тем более, закреплять за ними право свободного выхода из Федерации.

Тезисный обзор непростых проблем категорий суверенитета, демократии и государства был сделан ради того, чтобы на основе его читатели убедились в несостоятельности выпадов ведущих зарубежных политиков и государствоведов против названных категорий.

Народный, государственный суверенитет, демократия стали серьезным препятствием на пути агрессивных устремлений сверхдержавы, ее союзников, насаждающих свой миропорядок, творящих произвол, нарушающих права и свободы человека и гражданина.

При обсуждении программного заявления партии «Единая Россия» были введены в научный оборот два новых понятия: суверенная демократия и либеральная демократия.[71] Такое нововведение нуждается в серьезной аргументации. Из содержания данных определений видно, что суверенитет и демократия основаны на полновластии народа и на полноте прав и свобод человека и гражданина. Либеральная демократия по своей сути – элитная демократия, неприемлемая для современной России. Поэтому, когда мы говорим о суверенитете, мы имеем ввиду, что российский суверенитет не может не отличаться демократизмом. Сформулированные мною определения суверенитетов и демократий, их сопоставление убеждают нас в этом.

Эталоном элитной демократии можно считать США. В этой стране правят попеременно две партийные элиты республиканцев и демократов, которые едины в одном – не допускать к управлению государством другие сильные партии, не позволяя им появиться на свет божий.

Вместе с тем над Российской Федерацией нависла угроза установления олигархической формы правления. Россия стала мощным инкубатором по выращиванию олигархов, которые усиленно начали осваивать властные структуры, о чем свидетельствуют многочисленные факты. Что стоит только одно заявление М. Б. Ходорковского перед президентскими выборами 2004 г., что на предстоящих выборах он будет финансировать две партии: Г. А. Зюганова и Г. А. Явлинского. Невозможно оценить это иначе как вызов и желание доказать, кто в России реальный хозяин. При этом нельзя забывать прописную истину о том, что кто господствует экономически, рано или поздно будет господствовать и политически.

При исследовании данной проблемы не стоит игнорировать принципиальные положения двух важнейших документов. Прежде всего, есть основания процитировать и прокомментировать ст. 4 Конституции РФ: «1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. 2. Конституция Российской Федерации и федеративные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. 3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Совершенно очевидно, что статья призвана предупредить, предотвратить распад Российской Федерации. Именно поэтому, по Конституции РФ, республики в ее составе не провозглашаются суверенными и им не предоставляется право свободного выхода из состава Федерации.

К сожалению, в части 2 статьи 5 Конституции РФ записано: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». Из этого пункта следует, что если республика является государством, то она обладает государственным суверенитетом, который является неотъемлемым атрибутом государства. Процитированное положение статьи 5 Конституции РФ иначе как лукавым не назовешь. Только этим можно объяснить претензии Татарстана, Башкортостана, Якутии на государственный суверенитет, невзирая на Постановление и Определение Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № 3-П и от 27 июня 2000 года № 92-О соответственно, в которых черным по белому записано, что провозглашение Татарстаном, Башкортостаном и другими республиками государственного суверенитета противоречит Конституции РФ.[72] Причем до сих пор они не выполняются ни Татарстаном, ни Башкортостаном. Более того, в статье 3 Конституции Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года особо подчеркивается: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ».[73] А многонациональный народ России к суверенитету Татарстана не имеет никакого отношения.

Заслуживают внимания еще три статьи Конституции Татарстана. «Республика Татарстан имеет свое гражданство» (ст. 21), «право решать в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан» (п. 13 ст. 97). Здесь уместно будет процитировать и прокомментировать п. 3 ст. 21 Конституции: «Гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации». Таким образом, Татарстан присваивает себе право принимать иностранцев и лиц без гражданства в российское гражданство, что ставит под сомнение суверенитет Российской Федерации.

Нельзя забывать, что у России немало внутренних и внешних врагов, что угроза распада России не канула в лету. Суверенитет республик – это мина замедленного действия под Российскую Федерацию.

В «Декларации о принципах международного права», касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой 24 октября 1970 г. Генеральной Ассамблеей ООН, говорится, что право наций на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципов равноправия и самоопределения народов…».[74] Положения Декларации недвусмысленно дают ограничительное толкование права на самоопределение наций, дабы искусственно не порождать никому не нужные международные конфликты. Международное сообщество осознало огромную опасность любого экстремизма, особенно национального.

Давно пора понять, что любые необоснованные претензии какого-либо субъекта Федерации на особый статус в любой момент могут стать мощным ускорителем центробежных сил в масштабе всей России.

### Политическая система

Под политической системой следует понимать совокупность организационных форм, через посредство которых многонациональный народ России участвует в осуществлении государственной власти.

Первое место в политической системе занимает государство. Прежде всего, оно решает важнейшие вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений, обороны страны.[75]

Особое место в политической системе принадлежит референдуму и выборам. Не случайно в ст. 3 Конституции они называются «высшим непосредственным выражением власти народа». Референдум – всенародное голосование, которое осуществляется по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Решения, принимаемые на референдуме, обладают высшей юридической силой. Референдумы могут проводиться в масштабе всей России, в субъектах федерации и на территории местного самоуправления. О роли и значении выборов будет идти речь в специальном разделе курса.

Немаловажную роль в политической системе играют политические партии. При этом необходимо отметить, что по новому закону «О политических партиях» только им предоставлено право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные посты от «избирательных объединений».[76] Партия может принять участие в очередных выборах, если она зарегистрирована не менее года до их проведения. Поэтому не случайно после принятия названного закона в министерстве юстиции РФ уже зарегистрировано 47 партий. К выборам в Государственную Думу РФ 7 декабря 2003 года допущено 23 партии и избирательных блока. К выборам в декабре 2007 года были допущены 17 партий (см.: рис.).[77] Из них приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года 11 партий.


Рис.: Политические партии, которые претендовали на участие в выборах депутатов Госдумы пятого созыва (по состоянию на 15 июня 2007 года)


### Политико-правовой анализ Федерального закона «О политических партиях»

Учитывая возрастающую роль политических партий, автор учебника дает политико-правовой анализ федерального закона «О политических партиях».

Учитывая очевидное возрастание роли политических партий в политической жизни страны, колоссальный их численный рост[78] будет оправдано рассмотреть этот феномен более обстоятельно. 11 июля 2001 года был принят федеральный закон «О политических партиях». Автор посчитал необходимым сделать его краткий политико-правовой анализ с учетом внесенных поправок.[79]

Предложен приемлемый вариант реализации российскими гражданами права на свободу образования и деятельности политических партий. В п. 1 ст. 11 закона кратко и четко зафиксировано: «Политическая партия создается свободно, без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц». А в ст. 2 дается комментарий содержания свободы объединения в партии: «Право граждан на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии… либо воздерживаться от вступления…, право участвовать в деятельности политических партий…, а также право беспрепятственно выходить из политических партий». Принятый закон – это фактическая реализация п. 3 ст. 13 Конституции РФ, закрепившей политическое многообразие и многопартийность в России.

Мировая практика знает три порядка образования политических партий: явочный, разрешительный и явочно-регистрационный.

Суть явочного порядка в том, что для создания партии не требуется предварительного разрешения государственных органов. Партия не нуждается в обязательной регистрации, а может ограничиться простой информацией о своем создании. С учетом нынешних российских реалий такой порядок партийного строительства вряд ли приемлем. Он не исключает серьезных злоупотреблений, а наоборот, их даже предполагает.

Разрешительный порядок не отличается демократизмом образования партий, а их деятельность находится под жестким государственным контролем и постоянной угрозой роспуска.

Явочно-регистрационный порядок устанавливает широкие правовые рамки для организации и деятельности партии, не исключающие определенных ограничений, предусмотренных в ряде конституционных статей (ст. 13, 55, 56) и нормах самого закона (ст. 9, 39, 41).

В п. 1 ст. 15 закона «О политических партиях» записано: «Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. С момента государственной регистрации политические партии и их региональные отделения приобретают права юридического лица». Кстати, в законе эти органы не названы. Сейчас это органы юстиции.

Явочно-регистрационный порядок сочетает в себе демократизм, осуществление надзора прокуратурой, контроля регистрирующих органов за деятельностью партий, которые могут запрашивать от партий и их региональных отделений распорядительные и иные документы, сведения о количестве членов партии, направлять своих представителей для участия в открытых партийных мероприятиях, выносить партии и ее региональным отделениям письменные предупреждения в случае осуществления ими деятельности, противоречащей целям и задачам партии. Надо признать, что контроль и надзор за деятельностью партий не преследует цель ограничить свободу их законной деятельности. В случае нарушения законных прав партия может обратиться в суд (ст. ст. 38–41 закона).

В ст. 3 закона сформулировано деликатное определение понятию «политическая партия». «Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В нашей научной литературе понятию «политическая партия» дано множество определений, но ни одно из них нельзя признать идеальным. В законе говорится, что «политическая партия – это общественное объединение». Точнее было бы назвать, что «это общественно-политическое объединение». В стране есть множество объединений, которые являются общественными образованиями, далекими от политики. По мнению автора, в определении политической партии неплохо было бы назвать их стратегические функции, а не ограничиваться общими словами. Стратегические функции политических партий – это главные направления их деятельности, определяемые социально-политической и идеологической природой партии, в процессе осуществления которых они решают стоящие перед ними задачи, достигают намеченных целей. Политические партии реализуют как минимум две стратегические функции – идеологическую и политическую.

Едва ли кто будет возражать против того, что нормальная, уважающая себя партия должна исповедовать определенную идеологию, качественно проработанную и четко изложенную в ее программе. Но слишком велика вероятность, что многим современным партиям эта задача может оказаться не под силу. Возможно, поэтому данную проблему закон обошел молчанием. Не исключено, что многие партийные программы страдают идеологической эклектикой (винегретом). Такие партии, как показывает практика, не отличаются морально-политическим единством, стабильностью и долговечностью, не пользуются высоким авторитетом среди населения, а стало быть, и не могут рассчитывать на многочисленность своих рядов и широкую электоральную поддержку. Идеологический плюрализм в партии – это своего рода политическая шизофрения, ведущая в итоге в историческое небытие. При этом нельзя забывать об опасности появления в партийных рядах «мертвых душ» или лиц, которые не давали согласия стать их членами. Крайне важно в п. 3 ст. 41 включить подпункт «ж», о содержании которого еще будет идти речь.

Суть стратегической политической функции партии – это завоевание посредством честных и чистых выборов власти или непосредственного участия в ее осуществлении.

По мнению автора, политическая партия – это добровольное общественно-политическое объединение единомышленников, призванное осуществлять две стратегические функции – идеологическую и политическую, направленные на овладение посредством выборов и референдумов государственной властью или эффективного влияния на нее, чтобы успешно решать сформулированные в программе партии задачи и достигать намеченных целей.

Требования к создаваемым партиям в законе прописаны четко:

• в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов (в первоначальной редакции закона – не менее 10 тыс.), при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов (ранее – 100), а в остальных региональных отделениях партии численность членов не может составлять менее 250 (ранее – 50);[80]

• иметь в каждом регионе только одно региональное отделение;

• руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3 закона).

Закон не предусматривает возможность создания самостоятельных региональных политических партий, количество которых было бы трудно предсказуемо, а деятельность их неизбежно порождала массу коллизий и иных проблем. Все это в конечном итоге негативно сказывалось бы на стабильности в регионах и стране.

Надо признать, что проблема «рекрутирования» новых членов, очевидно, будет трудно решаемой для многих партий. Невысокие рейтинг и авторитет не позволят большинству из них преодолеть 50-тысячный барьер и включиться в избирательные кампании с прежней легкостью. Но делать из этого трагедию вряд ли стоит. Принятая в законе система ограничителей выглядит в целом честной и справедливой.

Основаниям для отказа в регистрации партий, а также перечню причин ограничения на создание таковых уделяется в законе заслуженное внимание. Они касаются, во-первых, четкого и недвусмысленного соответствия партийных целей и задач статьям Конституции. А во-вторых, строго ориентируют партии на соблюдение всех норм данного закона.

Запрещается создание и деятельность партий, цели и задачи которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, религиозной вражды и ненависти. В этот перечень стоит включить осуществление экстремистской деятельности, за которую предусмотрена уголовная ответственность.[81]

Не допускается создание партий по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола и происхождения.

В случае введения на всей территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения на политические партии могут распространяться временные ограничения их деятельности в соответствии с федеральным конституционным законом О чрезвычайном положении.

В ст. 12–14 исследуемого закона говорится о подготовке, созыве и проведении учредительного съезда партии. Для чего создается организационный комитет в составе не менее десяти человек, который обязан в письменной форме уведомить федеральный регистрирующий орган о своем намерении создать политическую партию. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются: проект устава и программы; сведения не менее чем о десяти членах оргкомитета; протокол его собрания; его местонахождение и другие формальные данные. Сведения о месте и дате учреждения съезда партии, основные положения проектов устава и программы организационный комитет обязан опубликовать в общероссийских средствах массовой информации (в том числе в «Российской газете» или «Парламентской газете»).

Невозможно умолчать о программах политических партий. Заслуживает одобрения п. 4 ст. 36 закона, который обязывает партию опубликовывать свою программу. Стоит обратить внимание на общие недостатки, которые характерны для большинства программ партий:

• для многих из них явно не хватает хорошо аргументированных конструктивных рекомендаций по решению проблем и устранению недостатков;

• некоторые из них не свободны от деклараций;

• принципиальный недостаток программ партий заключается в том, что они в лучшем случае ограничиваются перечнем «что делать»? Но этого явно недостаточно, надо подсказать «как делать»? И это еще не все. Под это «как» надо подвести необходимую материально-финансовую базу и назвать реальные ее источники. Только при этих условиях можно всерьез говорить о возможном решении обозначенных в программах проблем и устранении недостатков. Такую программу способна создать только компетентная команда единомышленников.

Весьма детально в законе названы основания для отказа в регистрации партии и ее регионального отделения, если:

• положения устава и программы партии противоречат Конституции РФ, настоящему федеральному закону, иным федеральным законам;

• наименование или символика партии не соответствует требованиям ст. 6 и 7 закона;

• не предоставлен полный перечень документов, или они оформлены в ненадлежащем порядке, а также содержащаяся в них информация недостоверна;

• нарушены сроки предоставления документов для государственной регистрации партии… (ст. 20).

Отказ в регистрации должен быть мотивирован и в случае не согласия обжалован в суд не позднее чем через месяц со дня получения документов об отказе.

В гл. 5 закона зафиксированы достаточно широкие права и обязанности партий. Обозначим важнейшие из них.

Партия вправе:

– свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и задачи;

– участвовать в выборах и референдумах;

– учреждать собственные издательства и средства массовой информации;

– устанавливать и поддерживать международные связи и контакты с зарубежными партиями, вступать в международные союзы и ассоциации…

Партия обязана:

– соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иное законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права;

– ежегодно публиковать отчет об использовании финансовых средств и иного имущества с указанием источников их формирования;

– ежегодно предоставлять в регистрирующие органы данные о своей деятельности в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц, в том числе о численности членов партии;

– представлять в регистрирующий орган сведения о количестве выдвинутых ею зарегистрированных кандидатов в депутаты, в иные выборные органы государственной власти…

Участию партий в выборах и референдумах посвящена глава 8, состоящая из статей 36 и 37. Думается, стоит назвать несколько положений этих статей. Так, в п. 1 ст. 36 записано: «Политические партии являются единственным видом общественных объединений, который обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты, на иные выборные должности в органах государственной власти».

В прежней редакции закона говорилось, что «политические партии вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки…» (ст. 36), что неоднократно подвергалось критике автора.

К моему удовлетворению критика данных положений закона возымела действие. 23 июня 2003 года Федеральное Собрание РФ приняло закон «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «О политических партиях» и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,[82] который исключил из статьи 36 закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года положения о праве общероссийских общественных организаций и общественных движений вступать в блоки с партиями и участвовать с ними в выборах. Аналогичные поправки внесены в статьи 34, 35, 36, 39, 40, 41, 45, 52, 57, 64, 70, 71, 75 закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года.

Поскольку в п. 2 ст. 35 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года записано: «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с федеральным законом «О политических партиях», то из этого следует, что общественные организации и общественные движения по закону «Об основных гарантиях избирательных прав…» также лишаются права участвовать в избирательных блоках.

В гл. 9 основательно проработаны вопросы приостановления и ликвидации политической партии. Вместе с тем есть резон, с учетом опасного распространения «грязных технологий», «войны компроматов», внедрения партиями, движениями и блоками в избирательные комиссии своих «диверсантов», начать непримиримую жесткую борьбу с данными деяниями, пока не поздно. Поэтому в законе надо особо оговорить ответственность за названные нарушения в виде приостановления деятельности партии не на срок до 6 месяцев, как об этом идет речь в п. 1 ст. 39, а от 6 месяцев до 4 лет; будет время подумать о чести и совести; или ликвидировать партию вообще. Непосредственных виновников подобного рода нарушений привлекать к административной или уголовной ответственности, предусмотрев их составы в соответствующих кодексах. Но поскольку п. 3 ст. 41 имеет архиважное значение, то следует его процитировать полностью, а затем дополнить его подпунктом «ж». «Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случаях: а) нарушения требований пунктов 1, 4, 9 статьи 9 настоящего федерального закона; б) неустранения в установленный судебным решением срок нарушений, послуживших основанием приостановления деятельности политической партии; в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со статьей 37 настоящего федерального закона; г) отсутствия региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; д) отсутствия необходимой минимальной общей численности политической партии, предусмотренной пунктом 2 статьи 3 настоящего федерального закона»; «ж) заведомо ложного увеличения членов политической партии на федеральном и региональном уровнях» (пункт «ж» предлагается автором учебника).

Трудно согласиться с категоричным положением п. 1 ст. 10 закона о том, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность партий, равно как и вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается. Оно исключает в перспективе возможность формирования правительства на партийной основе, что не вписывается в демократический процесс России.

Ст. 33 закона предусматривает возможность государственного финансирования политических партий из средств федерального бюджета. На начальном этапе становления партий с учетом финансовых реалий в стране это едва ли целесообразная трата бюджетных средств. Тем не менее, поправка от 21 июля 2005 года предусматривает увеличение государственного финансирования политических партий из средств федерального бюджета. Первоначальная редакция ст. 33 закона О политических партиях предусматривала «общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации». Редакция от 21 июля 2005 года поправила процитированную норму следующим образом: «Общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее пяти рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации».

Закон устанавливает запрет пожертвований партиям юридических лиц с иностранным участием капитала свыше 30 %. Поскольку данная процентовка не всегда соответствует действительности и при большом желании поддержать ту или иную партию иностранные пожертвователи найдут возможность оказать такую помощь, то стоит запретить юридическим лицам с иностранным капиталом независимо от их доли участия в уставном капитале делать пожертвования политическим партиям.

Проведенный политико-правовой анализ закона не претендует на истину в последней инстанции. Но возможный учет высказанных рекомендаций имеет целью повысить качество принятого закона.

Вне всякого сомнения, принятие такого политико-правового акта – это важнейший этап в развитии политической системы и демократии в России.

Ускоренный спонтанный процесс создания партий в России настораживает. Партия должна состоять из политических и идеологических единомышленников. Только тогда она будет отличаться стабильностью и долговечностью, пользоваться уважением и доверием у граждан.

Программа партии должна отличаться научностью, реальностью, отвечающей интересам россиян и государства. Программа партии должна быть свободна от призывов, деклараций и популизма. Такую партию невозможно создать из амбициозных политиков и просто попутчиков. Для уважающей себя партии интересы народа не на словах, а на деле должны быть превыше всего. Партийному руководству надо осознать, что народ больше не терпит ни фальши, ни лжи, ни полуправды, ни молчаливой дезинформации. Правда, одна только правда, ничего кроме правды – кредо и залог успеха партии. К сожалению, многие уже созданные партии напоминают мне героев из басни И. А. Крылова «Лебедь, щука и рак». Из солистов весьма проблематично создать отличный хор.

При таких темпах партийного строительства нельзя исключать возможности появления партий авангардистов, которые под флагом демагогических демократических лозунгов и призывов попытаются установить «новый» или «старый» порядок. Это мы уже проходили. Но из этого вовсе не следует делать вывода о том, что этого не может быть, потому что не может быть никогда.

Схемы к главе 3 «Основы государственного (конституционного) строя России»


## Глава 4. Основы правового статуса личности в России

### Понятие основ правового статуса личности

Под основами правового статуса личности следует понимать обусловленные социально-экономической сущностью общества ее права, свободы и обязанности, закрепленные нормами Конституции и федеральными конституционными законами и обеспеченные соответствующими гарантиями.

Конституция и федеральные конституционные законы закрепляют основы правового статуса личности, определяют важнейшие связи между личностью и государством, содержат исходные начала, определяющие положение человека и гражданина в государстве и обществе, принципы их взаимоотношений.

Взаимоотношения между личностью и государством предопределяются следующими юридическими элементами:

1. Взаимоотношения между личностью и государством возникают в двух случаях – в силу связи лица с гражданством государства либо проживания на территории данного государства. Если лицо не является гражданином государства и не проживает на его территории, то никаких взаимоотношений между таким лицом и государством быть не может, и речь о свободе личности лишается смысла. Вместе с тем, каждое государство распространяет весь комплекс прав, свобод и обязанностей только на своих граждан, тогда как на иностранцев и лиц без гражданства этот комплекс распространяется в ограниченном объеме.

2. Для свободы личности имеет принципиальное значение правосубъектность (правоспособность и дееспособность), без которой разговор о свободе личности лишается смысла. При отсутствии правосубъектности нет и личности. Этот формальный юридический элемент наполняет принципы правового статуса личности конкретным содержанием.

3. Сущностные отношения между личностью и государством характеризуют основные права, свободы и обязанности. Их широта и глубина определяют уровень свободы личности, ее демократизм.

4. Гарантии прав, свобод и обязанностей личности, совершенство их механизма предопределяют подлинный демократизм свободы личности.

### Гражданство Российской Федерации

В настоящее время вопросы гражданства регламентируются Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января, 18 июля 2007 г..[83] Данный закон многие вопросы гражданства решает по иному, чем прежний от 28 ноября 1991 года.[84]

Под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод гражданина.

Некоторые ученые под гражданством понимают принадлежность лица к государству. Этот устаревший стереотип унижает гражданина, который не является вещью, принадлежащей кому или чему-либо. В ряде монархий сохранилось понятие «подданный». Например, в Великобритании. Это понятие также не возвышает человека, а унижает его честь и достоинство, звучит неуважительно, унизительно и оскорбительно. Английские власти оправдывают это традициями. Но не все традиции семисотлетней давности приемлемы сегодня, многие из них консервативны и не отличаются демократизмом. Можно подумать, что на Великобританию не распространяются декларации, пакты и хартии ООН о правах человека.

В определении очень важно подчеркнуть, что гражданство не просто устойчивая правовая связь лица с государством, а «устойчивая политико-правовая связь», так как каждое государство только на своих граждан распространяет весь комплекс политических прав и свобод, тогда как иностранцы и лица без гражданства не имеют их вообще или пользуются в весьма ограниченном объеме.

### Принципы и порядок приобретения гражданства России

1. Гражданство Российской Федерации является единым, то есть граждане России, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами республики.

2. Гражданство России является равным независимо от оснований приобретения, чего нет во многих зарубежных странах.

3. Гражданство в России имеет открытый и свободный характер. Каждый человек имеет право на гражданство и право гражданина РФ изменить свое гражданство. Из нового закона о гражданстве этот принцип «выпал».

4. Конституция РФ и Закон о гражданстве закрепляют принцип о невозможности лишения гражданства. Тем самым государство лишается исключительного права решать по своему усмотрению данные вопросы, которые в свое время не исключали произвол.

5. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы страны или выдан иностранному государству.

6. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории РФ.

7. Принцип защиты своих граждан, находящихся за пределами России.

В соответствии со статьей 11 Закона о гражданстве гражданство приобретается:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство;

в) в результате восстановления в гражданстве РФ;

г) путем выбора (оптации);

д) по иным основаниям, предусмотренным законом.

Гражданами Российской Федерации являются:

а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона о гражданстве;

б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о гражданстве.

Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (ст. 6 закона).

Решение вопросов о гражданстве принадлежит исключительно к компетенции Президента РФ. В администрации Президента имеются управление и комиссия по вопросам гражданства. В комиссию поступают соответствующие документы на имя Президента от Министерства внутренних дел и его органов в отношении лиц, проживающих на территории РФ, от Министерства иностранных дел и его дипломатических представительств и консульских учреждений в отношении лиц, проживающих за границей.[85]

Президент решает следующие вопросы:

• прием в гражданство,

• восстановление в гражданстве,

• дает согласие на выход из гражданства,

• отменяет ранее принятое решение о приеме в гражданство в случае предоставления лицом ложных сведений о себе.[86]

В законе о гражданстве от 31 мая 2002 года содержатся новые важные положения. Так, для приобретения российского гражданства на общих основаниях необходимо в течение пяти лет непрерывно проживать на территории РФ и соблюсти ряд условий. Стоит назвать некоторые из них: обязанность соблюдать Конституцию РФ и законодательство; иметь законный источник к существованию; владеть русским языком и ряд других условий (ст. 13).

По инициативе Президента РФ В. В. Путина в федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года Государственной Думой были внесены поправки сразу в трех чтениях.[87] Поправки внесли значительные новеллы в упрощенный порядок приема в гражданство бывших советских граждан и иных граждан, которые зафиксированы в новой редакции ст. 12–14, 16. Они изложены в таблице.


22 июня 2006 года Президент РФ принял Указ № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».[88] В соответствии с данным указом Правительство РФ 25 июня 2007 года приняло Постановление № 403, которым утвердило Положение об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию.[89] В целях реализации данных документов должны предусматриваться разработка и принятие закона о сокращенном сроке приема названных лиц в гражданство РФ по истечение шести месяцев их пребывания в России.

Тех, кого интересует порядок рассмотрения вопросов гражданства, может ознакомиться с Указом Президента от 14 ноября 2002 года «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»[90] в редакции Указа Президента РФ от 31 декабря 2003 года,[91] а также Инструкцией по рассмотрению в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений об изменении гражданства.[92]

### Принципы правового статуса человека и гражданина

Под принципами следует понимать основополагающие начала, идеи, охраняемые и защищаемые государством и положенные в основу осуществления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. В учебнике исследуются четыре принципа правового статуса личности.

1. Принцип равноправия. Он проявляется в следующем:

– все граждане пользуются равными правами и свободами;

– несут равные обязанности;

– не отличаются по основаниям приобретения гражданства;

– равны перед законом и судом;

– в равном объеме обеспечиваются действующими гарантиями.

2. Принцип сочетания личных и общественных интересов.

Личные интересы гражданина – это его материальные и духовные потребности, которые государство и общество призваны ему обеспечить, создать достойные условия жизни для всестороннего развития личности (способностей, таланта, удовлетворения разумных материальных и духовных потребностей). Интересы личности есть субъективное выражение объективных потребностей человека, т. е. эти интересы определяются объективными условиями развития общества, на каждом этапе развития которого они различны.

Общественные интересы – это цели и задачи общества, обеспечивающие его поступательное развитие. В общественных интересах главное место занимают интересы человека, удовлетворение которых является высшей целью государства и общества.

3. Принцип постоянного расширения и углубления прав, свобод и обязанностей. Этот процесс идет по трем направлениям:

– в правовой статус личности включаются новые, ранее неизвестные конституционному законодательству права, свободы и обязанности (ст. 18, 20, 21 и 29 Конституции РФ);

– права, свободы и обязанности, существовавшие до принятия Конституции 1993 г., толкуются расширительно, т. е. приобретают более полное содержание (ст. 19, 22, 25 и 37 Конституции РФ);

– усиливаются и расширяются гарантии прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем стоит отметить, что если политические и юридические гарантии сделали громадный скачок в своем развитии, то этого нельзя сказать о таких же успехах в борьбе с бедностью. В настоящее время около 20 % россиян живут за чертой бедности. Не случайно Президентом В. В. Путиным была выдвинута программа борьбы с бедностью, которая находится на первом этапе реализации, уже есть позитивные ее результаты.

4. Принцип органического единства прав и обязанностей. Нет прав без обязанностей; нет обязанностей без прав. Этот принцип в современной России не выдерживается формально и реально. Даже в Конституции РФ закреплено 41 право и только 8 обязанностей. А в реальной жизни говорить о равноправии олигарха с рядовым россиянином едва ли у кого язык повернется. Видимо, поэтому этот принцип в наше время умалчивается.

5. Принцип полноты прав и свобод человека и гражданина. С точки зрения формальной наша Конституция по сравнению с конституциями стран мира закрепляет самый широкий набор прав и свобод человека и гражданина, но, к сожалению, многие из них скорее являются декларацией или программой, не отличаются реальностью.

### Понятие и классификация основных прав, свобод и обязанностей граждан

В Конституции России 1993 года впервые сделана попытка разграничения основных прав и свобод на права и свободы человека и гражданина. Права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством, которое не только должно закреплять, соблюдать, охранять и защищать их, но и активно содействовать их реализации. Статус гражданина определяется его устойчивой политико-правовой связью с государством – гражданством (ст. 6 Конституции). Тогда как права и свободы человека признаются государством, для чего в Основном Законе используются другие формулировки «каждый имеет право», «каждому гарантируется». У любого индивида, находящегося на территории России, независимо от того, является ли он гражданином, иностранцем, или лицом без гражданства имеются права человека. При этом стоит заметить, что в Конституции перечень прав и свобод человека неоправданно расширен, не все их можно отнести к таковым.

Что следует понимать под основными правами, свободами и обязанностями гражданина?

Основные права и свободы гражданина закрепляются конституцией, охраняются и защищаются государством, устанавливают и регулируют наиболее важные и существенные отношения между гражданином и государством, определяют юридические основы свободы личности, составляют ядро статуса личности.

Основные обязанности – это установленные, охраняемые и защищаемые государством, закрепляемые конституцией требования к гражданину участвовать в обеспечении интересов государства, общества и других граждан.

Как гласит древняя мудрость: «Свобода – это внутреннее состояние человека, независимое от внешних обстоятельств». Думается, свобода – это внутреннее волеизъявление человека, пределы которого установлены правом или правовым законом. В нашей юридической литературе категории «свобода» и «право» человека часто не разграничиваются. Вместе с тем, это понятия близкие, но нетождественные. По мнению автора, свобода – это внутреннее волеизъявление личности, пределы которого установлены нормами права и морали, имеют социально-политическую или иную направленность.

Здесь уместно сформулировать и философское определение понятию «свобода человека». Свобода – это осознанная человеком необходимость, основанная на знании и соблюдении объективных законов развития природы, общества и самого человека.

Данное определение исходит из того, что нет абсолютной свободы, свобода всегда относительна. Там, где начинается абсолютная свобода одного человека, там кончается свобода других.

Основные права, свободы и обязанности можно классифицировать на четыре группы:

• личные (например, право на жизнь, охрану достоинства, свободу и личную неприкосновенность и т. д.);

• политические (право на объединение, избирать и быть избранными, свобода слова, совести, собраний[93] и т. д.);

• экономические (право на свободное занятие предпринимательской и иной законной экономической деятельностью, право частной собственности, право на труд и т. п.);

• социально-культурные (право на образование, на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение и т. д.).

Каждый изучающий конституционное право способен по тексту Конституции РФ самостоятельно отнести то или иное право к соответствующей группе.[94]

### Понятие «человек» и особенности его статуса

Проблемы прав и свобод человека стары как мир, а в политизированный наш век они осложнились и обострились. В тезисном варианте стоит обратить внимание на основные проблемы и высказать свое видение их решения.

Среди ученых и политиков, как у нас, так и за рубежом, а также в международных правовых документах и в конституциях стран мира нет единого подхода к правам человека и гражданина, допускается даже их отождествление. Международные декларации, пакты и хартии отождествляют права человека с правами гражданина, а проблема обязанностей вообще не нашла в них отражения. Например, во Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года речь идет о правах человека, многие из которых являются правами гражданина.

В ряде конституций зарубежных стран одно и тоже право человека называется правом гражданина, а в других – правом человека. Так, например, в статье 11 Конституции ФРГ записано: «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей территории Федерации».[95] В статье 19 Конституции Испании зафиксировано: «Испанцы имеют право избирать свое место жительства и передвигаться по национальной территории».[96] То есть в Конституциях ФРГ и Испании речь идет о правах граждан. Кстати, во Всеобщей Декларации прав человека это же право отнесено к правам человека (ст. 13).[97] В статье 5 Конституции Греции говорится: «Запрещаются любые меры административного характера в отношении лица, ведущие к ограничению свободного передвижения и свободного выбора места жительства в стране…».[98] В данном положении речь идет о праве человека, которым, к сожалению, часто пользуются российские криминальные авторитеты. В Конституции РФ в постатейном изложении основных прав и свобод человека и гражданина права человека четко не отграничиваются от прав гражданина. Поэтому, прежде всего надо сказать о самом понятии человек.

Понятие «человек» состоит из двух субстанций – биологической и социальной. Если мы будем абстрагироваться от биологической сущности понятия «человек», а исследовать его социальную составляющую, то мы будем иметь дело с понятием личность. Личность – это приобретенная составляющая человека. Человек в процессе общественного развития трансформировался в личность, главными чертами которой являются: разум, свобода, индивидуальность, ответственность, интересы, цели… Но юристов прежде всего интересуют не все общественные отношения, участниками которых является личность, а только те, которые регулируются нормами права. В данном случае мы уже будем иметь дело с понятием «гражданин» («лицо», «индивид»). Но из этого вовсе не следует делать вывода о том, что основополагающие биологические составляющие понятия «человек» вообще «выпадают» из правового регулирования. Напротив, они выделяются в особую группу естественных прав, признаваемых, соблюдаемых, охраняемых и защищаемых мировым сообществом и государствами. Однако они до сих пор находятся на обочине юридической науки. И все потому, что это весьма деликатная, теоретически сложная, политически острая проблема, решением которой должны заниматься не только отдельные ученые мира, но и мировое сообщество в целом.[99]

Вместе с тем автор решил не только коснуться соотношения понятий человек, личность и гражданин, но и назвать отличия прав человека от прав гражданина, сформулировать определение правам и свободам человека, дать перечень основных прав и свобод человека без претензий на истину в последней инстанции.

Принципиальной является проблема прав и обязанностей человека, их отличий от прав, свобод и обязанностей гражданина. Обязанностями человека по существу ученые всерьез не занимались, оказалась «забытой» проблема соотношения прав и обязанностей человека; недостаточно исследуются причины нарушения прав человека, уклонения человека от выполнения своих обязанностей.

Прежде всего, исследование обозначенных проблем необходимо начать с отличий прав человека от прав гражданина. Права человека являются естественными и принадлежат ему по рождению, независимо от того, являются ли они гражданами государства или нет. Если права человека принадлежат ему по рождению, то права гражданина возникают в силу связи лица с гражданством конкретного государства. Каждый гражданин обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека, плюс всеми правами гражданина, признаваемыми и закрепляемыми в данном государстве. Права человека неотчуждаемы. Они охраняются и защищаются не только государством, но и всем мировым сообществом, а в случае их нарушения могут применяться международно-правовые санкции. Государствам, в которых нарушаются права человека, не предоставляется режим наибольшего благоприятствования. Экспорт и импорт товаров для таких государств облагается повышенными пошлинами, а также вводится запрет на импорт многих важных товаров и технологий. Государствам, в которых нарушаются права человека, не предоставляется гуманитарная международная помощь. Против таких государств устанавливается эмбарго на экспорт и импорт товаров; может быть установлена блокада и применены силовые методы давления. Вот почему не видеть различий между правами человека и гражданина, с точки зрения теории, по меньшей мере ошибочно, а с точки зрения политики и практики – весьма опасно.

Учитывая изложенное, архиважное значение приобретает научное определение прав и свобод человека, которое сформулировать было не так то просто. Автор предлагает свое определение, чтобы читатели имели возможность его воспринять и оценить. При этом надо иметь в виду, что каждое слово в определении несет принципиальную нагрузку.

Под правами и свободами человека следует понимать естественные неотчуждаемые, признаваемые, соблюдаемые, охраняемые и защищаемые государством и мировым сообществом его возможности свободно, осознанно и ответственно избирать вид и меру своего поведения. В идеальном варианте права и свободы человека не должны зависеть от социально-экономического строя государства, уровня его развития, исторических и иных особенностей. Но на практике это далеко не так.

Обязанность человека – это вид и мера должного поведения, детерминированные правами и свободами человека. При этом обязанности человека и гражданина слиты воедино, раздельное их рассмотрение носит условный характер; также как права и обязанности человека находятся в органическом единстве, их реальность обеспечивается синхронностью действий, без которого человеческое общество может увязнуть в насилии и преступном хаосе. Очевидно, что одним из главных условий соблюдения прав и свобод является выполнение человеком своих обязанностей. Между правами и обязанностями человека существует органическая связь, они не могут, не должны противоречить друг другу. Каждому праву человека, непременно, должна корреспондировать обязанность других лиц, которые как минимум не должны нарушать это право. К сожалению, на практике это органическое единство не всегда выдерживается, провозглашается и закрепляется. Например, в статье 20 Конституции РФ закрепляется важнейшее право человека на жизнь, которое увязано только с возможностью отмены смертной казни убийцам. В Основном Законе о них можно было бы и умолчать. Вместо этого следовало зафиксировать обязанность других лиц не посягать на жизнь человека. Самым главным правом человека является право на жизнь, без которого все другие права и свободы лишаются смысла. Право на жизнь – это естественное, неотчуждаемое, признаваемое, соблюдаемое, охраняемое и защищаемое государством и мировым сообществом право человека и корреспондирующая ему обязанность других лиц не посягать на жизнь человека. Аналогичное определение можно дать любому праву человека с соответствующими коррективами. Предлагаемый подход позволяет отграничить права человека от прав гражданина. Здесь уместно будет сказать несколько слов о смертной казни. Политики-популисты, желая выдать себя перед избирателями человеколюбивыми, призывают их чуть ли не на каждом перекрестке поддержать идею отказа от смертной казни, оказывают давление на Президента В. В. Путина, доказывая ему необходимость принятия соответствующего закона. При этом некоторые лукаво утверждают, что в период действия моратория на смертную казнь количество убийств не возросло. Такие утверждения начисто опровергают официальные сведения. Так, например, за период с 1991 по 2001 год количество убийств и покушений на убийство возросло с 15,6 тысяч до 33,6 тысяч,[100] то есть более чем в два раза; в 2002 году количество убийств и покушений на убийство было зарегистрировано 32285;[101] в 2004 году – 31553; в 2005 году – 30849.[102] Факты упрямая вещь. С учетом социально-экономических и криминальных реалий в России непростительно отказываться от смертной казни. Отказ от смертной казни – это гуманный акт к убийцам и антигуманный к их жертвам, чаще всего к честным россиянам, законопослушным гражданам, не говоря уже о других мотивах. Еще в 19 веке французский писатель А. Карр справедливо заметил: «Если нужно отменить смертную казнь, пусть господа убийцы начнут первыми».

Нельзя обойти молчанием еще одну проблему. Ее должны знать изучающие конституционное право. Какие права и свободы составляют естественную основу прав человека? На поставленный вопрос нет однозначного ответа. Большинство наших ученых называют три основы: 1) право на жизнь; 2) право на охрану здоровья; 3) право частной собственности. Предлагаемая триада весьма ограничена, а право частной собственности едва ли можно отнести к правам человека. Она противоречит человеческому естеству. Во-первых, она порождает эксплуатацию человека человеком. Во-вторых, она позволяет присваивать результаты чужого труда. В-третьих, она создается, особенно крупная на этапах ее становления за счет ограбления государств и их народов. В-четвертых, она порождает массу финансово-экономических и иных тяжких преступлений. В-пятых, она не совместима с основой социального государства – социальной справедливостью. В-шестых, было время, когда не было частной собственности (в первобытном обществе, в древнем Египте и Вавилоне, в бывших социалистических странах). В-седьмых, в настоящее время не во всех странах она является господствующей.

Думается, права и свободы человека покоятся как минимум на одиннадцати китах: 1) праве на жизнь; 2) праве на охрану здоровья; 3) праве на труд и достойную оплату труда; 4) праве на отдых; 5) праве на достойное социальное обеспечение; 6) праве на личную собственность, включая интеллектуальную; 7) праве на честь и достоинство; 8) свободе мысли и слова; 9) свободе интеллектуального творчества; 10) праве на образование, с обязательным общим средним образованием; 11) праве на свободу и личную неприкосновенность.

Нельзя не обратить внимание на то, что международные декларации, пакты и хартии о правах человека трактуют права человека слишком расширительно, поглощая при этом все права гражданина, что может быть использовано мировым сообществом или группой государств как повод для вмешательства в дела другого государства. Поэтому не случайно в конституциях ряда стран мира делается оговорка о том, что государство защищает только те права человека, которые признаны страной и закреплены конституцией. Названная политически острая проблема должна быть предметом самостоятельного исследования.

Непростой теоретической и острой политической проблемой является проблема соотношения прав человека с правом наций на самоопределение, которая зачастую трактуется в ущерб правам человека. Иногда можно услышать гипотетические вопросы о том, что выше в табеле о рангах – права нации или права человека? Сама постановка вопроса является абсурдной. И, тем не менее, возведение в абсолют права наций на самоопределение, противопоставление его правам человека просматривается в конституциях республик, в их декларациях о суверенитете, в которых особо подчеркивается, что право наций на самоопределение реализует не весь народ, а только нация, давшая имя республике. Так, в статье 69 Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение…».[103] Резкая критика политиками и учеными положений статьи 69 Конституции Республики Башкортостан вынудила ее руководителей отказаться от этой статьи в новой редакции Конституции от 3 ноября 2000 года. Но в преамбуле сохранилась запись о том, что Башкирия образовалась в результате реализации права башкирской нации на самоопределение.[104] Это откровенный национализм, классический пример того, когда теория и политика без учета реалий ведут к абсурду. Национализм в нашей стране, ближайшем и дальнем зарубежье в настоящее время получил новый мощный импульс для развития вширь и глубь – от махрового до утонченно закамуфлированного. Националисты всех мастей активно включились в борьбу за власть, за право распоряжаться огромными богатствами, прежде всего в своих личных интересах, ради которых творится произвол, гибнут люди, появляются сотни тысяч беженцев. Национализм и права человека – антиподы. Борьба за права человека есть борьба с различными формами проявления национализма. Национализм не совместим с правами человека. До тех пор пока политики всех уровней и рангов не осознают всю опасность неоправданных уступок националистам тщетно рассчитывать на национальный и социальный мир, на реальность прав человека. Национализм будет постоянно цинично их попирать под флагом самоопределения нации и демократии. Не видеть этого – проявлять страусиный оптимизм, который может привести к непредсказуемым последствиям.

### Гарантии основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина

Важную роль в соблюдении, охране и защите прав, свобод и обязанностей человека и гражданина призваны сыграть гарантии и совершенство их механизма. В связи с тем, что в нашей юридической литературе почти никто[105] не дает определения понятию гарантий вообще и их конкретным видам, то в предлагаемом учебнике их стоит сформулировать и прокомментировать. Это необходимо сделать еще и потому, что они имеют архиважное значение.

Под гарантиями следует понимать условия и средства, реально обеспечивающие человеку и гражданину возможность пользоваться правами и свободами и неукоснительно исполнять возложенные на них обязанности.

Условия – это политико-правовой режим, в котором осуществляются основные права, свободы и обязанности.

Средства – это механизм и материальные источники, обеспечивающие человеку и гражданину реальную возможность пользоваться основными правами и свободами и исполнять возложенные на них обязанности. Условия и средства должны действовать синхронно.

Система гарантий состоит из экономических, политических, социально-нравственных и юридических гарантий.

Под экономическими гарантиями следует понимать закрепленные Конституцией формы собственности и основанную на их базе систему хозяйствования, которые призваны обеспечить достойную жизнь человеку и гражданину, удовлетворить его разумные материальные и духовные потребности.

Многолетнее стабильное падение производства, развал сельского хозяйства, явно грабительская приватизация, колоссальный рост неплатежей серьезно подорвали экономические гарантии, которые государство реализует за счет доходов от продажи нефти и газа, а также налогов, хроническое недопоступление которых по очевидным причинам вносит дезорганизацию в развитие всего хозяйства страны, в выполнение многих государственных социально-экономических программ. Все это порождает необходимость брать и погашать международные кредиты, которые не украшают честь и достоинство государства.

Под политическими гарантиями следует понимать всю систему органов государства и общественно-политических организаций, которые создаются и действуют таким образом, чтобы каждый гражданин имел реальную возможность принимать участие в разумных пределах в управлении делами государства и общества.

Политические права и свободы занимают особое место в системе прав человека и гражданина, которое обусловлено тем, что они в полном объеме распространяются только на гражданина.

Поскольку впервые концепция социально-нравственных гарантий была высказана автором на международной конференции в Санкт-Петербургском университете МВД РФ в конце 1994 года, краткие тезисы которой были опубликованы в журнале «Государство и право», 1995, № 2, то стоит о них сказать несколько слов.

Социально-нравственные гарантии – это социальная справедливость и совесть, благодаря которым человек и гражданин правильно понимают права, свободы и обязанности, правильно ими пользуются и правильно их исполняют.

Социальная справедливость – эталон нравственности государства и общества. Она составляет основу социального государства. Социальное государство берет на себя обязательства обеспечить достойные условия жизни человеку, неукоснительно соблюдать социальную справедливость, быть противником неравноправия и привилегий, ее нарушающих.

Совесть – это барометр нравственности человека, чувство моральной ответственности человека за свое поведение. Совестливый человек – это справедливый человек. К сожалению, совесть у нас не в большом почете, она девальвирована настолько, что исчезла из лексикона многих россиян.

Под юридическими гарантиями следует понимать закрепление прав, свобод и обязанностей нормами права, охрана и защита их всей правоохранительной деятельностью государства и мирового сообщества.[106]

Права, свободы и обязанности не просто декларируются, а закрепляются нормами права, но этого недостаточно, так как нормы права нарушаются, и тогда начинает действовать государственно-правовой и международно-правовой механизмы защиты прав и свобод, обеспечения исполнения человеком и гражданином возложенных обязанностей.

Юридические гарантии носят двухуровневый характер: национальный и международный. В учебнике необходимо назвать основные их составляющие.

К национальным гарантиям относятся: Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов федерации и их иные законы; суды общей юрисдикции; Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов федерации; прокуратура, адвокатура, нотариат; Уполномоченный по правам человека РФ, уполномоченные по правам человека субъектов;[107] совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека;[108] общественно-политические организации; средства массовой информации.

К международным гарантиям следует отнести: Генеральную Ассамблею ООН; Совет Безопасности ООН; Комитет по правам человека ООН; Международный суд ООН в Гааге; Европейский суд по правам человека в Страсбурге, а также международные декларации, хартии, пакты и другие акты о правах человека.

Вместе с тем, есть специальные органы, на которые возложена обязанность стоять на страже прав и свобод человека и гражданина и неукоснительного соблюдения ими возложенных обязанностей. К ним относятся правоохранительные органы. Автор не является сторонником распространенного понятия «правоохранительные органы». Даже в юридических вузах есть учебная дисциплина под таким названием, отнесение к которой многих органов едва ли правомерно. Стоит лишь посмотреть на перечень национальных и международных гарантий, чтобы убедиться в том, что их невозможно отнести к специальным правоохранительным органам. Но эта тема самостоятельного научного исследования.

Возможности нашего государства в обеспечении прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, особенно экономические, ограничены, а механизм реализации гарантий еще далек от совершенства. Нет необходимости доказывать это. Многие россияне испытывают на себе их негативное воздействие.

### Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в России

Рассматривая вопрос о правовом статусе человека и гражданина необходимо сказать о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих проживать или уже проживающих на территории России.[109] Их правовой статус определяется федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ,[110] приказом министра внутренних дел Российской Федерации «По оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство» от 14 апреля 2003 года № 250,[111] «Инструкцией об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание», утвержденной приказом министра МВД РФ 14 апреля 2003 года.[112]

В связи с тем, что проблема пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства приобрела острый и опасный характер, автор решил обратить на нее особое внимание, еще до принятия закона о правовом положении иностранных граждан, сформулировал концепцию, которая официально была направлена СПб Университетом МВД РФ в соответствующие органы. Эти проблемы в учебнике занимают достойное место.

Большой объем документов и лимит учебника не позволяют их рассмотреть детально, да и сами проблемы требуют самостоятельного исследования. Автор решил обратить внимание на самые острые из них. А желающие получить более подробную информацию о названных документах могут самостоятельно ознакомиться с ними.

Неконтролируемые потоки мигрантов в Российской Федерации осложняют политическую, социально-экономическую и криминальную обстановку. Ситуация обостряется еще и тем, что значительный процент среди мигрантов составляют иностранцы и в меньшей мере лица без гражданства. Причем многие иностранцы проживают на территории России на незаконных основаниях, занимаются незаконной коммерческой деятельностью, уклоняются от уплаты налогов, незаконно вывозят валюту за границу, а также совершают немалое количество уголовных преступлений. По данным миграционной службы МВД РФ все нелегалы работают на теневой сектор экономики, ежегодно уходят от налогообложения 7–8 миллиардов долларов.[113] Осановная задача – закрыть этот канал утечки валюты, заставить работодателей оформлять с гастарбайтерами официальные «отношения».

Создание миграционной службы МВД РФ потребовало определенных затрат. Так, в центральном аппарате служит около 300 сотрудников, в территориальных представительствах – 3000 специалистов.[114] Никто не сомневается в том, что борьбу с незаконной миграцией вести необходимо. Решение проблемы осложняется ее запущенностью.

В некоторых регионах страны (Краснодарский и Приморский края, Ямало-Ненецкий и Таймырский автономные округа…) количество незаконно проживающих иностранных граждан может достигнуть критической, взрывоопасной отметки. Не видеть этого, а тем более игнорировать – совершать непростительную ошибку. Беда заключается в том, что компетентные органы были не готовы по объективным и субъективным причинам повлиять на сложившуюся ситуацию. Они даже не располагают достоверной информацией о количестве в стране этих лиц. Неофициально называются цифры от 5 до 10 миллионов человек. В целях упорядочения притока приезда в Россию иностранной рабочей силы введено ее квотирование. Так, на 2007 год для безвизового въезда в Россию установлена квота 6 млн. человек. По состоянию на 28 июня 2007 года выдано более 1 млн. 200 тыс. разрешений. А уведомлений от работодателей миграционные службы получили только на 336 тыс. Невольно возникает вопрос – а где же остальные?[115]

Глава миграционной службы К. Ромодановский занял двойственную позицию. 26 июня 2007 года «на совещании у премьер-министра Михаила Фрадкова по совершенствованию процессов регулирования внешней трудовой миграции» глава Федеральной миграционной службы (ФМС) «предложил отменить квоты на выдачу разрешений на работу иностранцам, пребывающим в Россию без визы».[116] А в интервью «Российской газете», опубливанном 28 июня, К. Ромадановский заявил: «Позиция Федеральной миграционной службы, о которой мы уже неоднократно заявляли, состоит в том, что мы поддерживаем введенный механизм квотирования иностранной рабочей силы».[117]

Несмотря на то, что механизм квотирования не отличается совершенством и эффекитвностью, отказываться от него не следует, так как без квотирования иностранной рабочей силы ситуация в стране станет совсем неподконтрольной. Думается, следует усовершенствовать и усилить контроль за потоками мигрантов. На начальном этапе возможно стоит сократить квоту в два-три раза.

Для изучающих конституционное право надо знать основные понятия, о которых идет речь в ст. 2 Закона о правовом положении иностранных граждан.

К ним относятся:

иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

приглашение на въезд в Российскую Федерацию – документ, являющийся основанием для выдачи иностранному гражданину визы либо для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации;

миграционная карта – документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации;

разрешение на временное проживание – подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность;

вид на жительство – документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность;

законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской федерации;

временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание;

временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее разрешение на временное проживание;

постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее вид на жительство;

трудовая деятельность иностранного гражданина – работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);

иностранный работник – иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность;

иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя – иностранный гражданин, зарегистрированный в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица;

разрешение на работу – документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности;

депортация – принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

К достоинствам закона надо отнести детальный перечень оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство (ст. 7, 9), если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;

13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.

Стоит сказать несколько слов о миграционной карте, введение которой позволит создать в России информационную базу о въезжающих и выезжающих, а также войти в единую европейскую базу, что неизбежно повысит эффективность борьбы с незаконной миграцией. По данным федеральной миграционной службы на один миллион иностранцев, въезжающих в Россию, выезжает из нее лишь 700 тысяч, 300 тысяч остаются незаконно на территории страны, не имея миграционной карты, отследить их почти невозможно.[118]

Распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся в центральном банке данных, запрещается (п. 2 ст. 26 закона). Это принципиальное положение, защищающее правовое положение иностранцев.

Неплохо прописана в законе ответственность иностранных граждан за нарушение федерального закона (ст. 33, 34).

Иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением в центральный банк данных (ст. 33 закона).

К сожалению, закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года не сформулировал определение понятия «административное выдворение», чем оно отличается от депортации. Думается, административное выдворение иностранного гражданина за пределы России осуществляется в отношении иностранного гражданина, законно пребывающего в стране, но нарушающего режим пребывания. Депортация, как говорится в статье 2 закона – это «принудительная высылка иностранного гражданина… в случае его длительного пребывания…». Поэтому с редакционной точки зрения название ст. 34 «Порядок административного выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации» нельзя признать удачной, она не согласуется со ст. 2 закона.

Подробно в законе расписан порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы России. Оно осуществляется: 1) за счет средств выдворяемого; 2) в случае отсутствия таких средств – за счет пригласившего органа или работодателя, нарушившего порядок привлечения и использования иностранных работников; 3) за счет дипломатического представительства, консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый; 4) за счет средств федерального бюджета, в случае отсутствия ранее перечисленных средств (ст. 34 закона).

Как показывает практика, чаще всего иностранцев приходится выдворять за счет средств федерального бюджета. Поэтому возникает необходимость заключения международной Конвенции о порядке и средствах административного выдворения иностранных граждан. Возможен иной вариант решения проблемы посредством подписания двусторонних соглашений о порядке и средствах административного выдворения граждан подписантов соглашения, особенно с теми государствами, граждан которых чаще всего приходится выдворять из России.

Важным источником для выдворения иностранных граждан могут быть страховые средства, перечисляемые работодателем на специальный счет в Сбербанке, снятие денег с которого возможно только по предъявлении иностранцем соответствующих проездных документов за один-два дня до выезда иностранца за пределы России либо эти деньги выдавать миграционной службе для приобретения проездных документов и депортации иностранца. Последний вариант предпочтительнее.

В случае повторного незаконного проникновения ранее депортированных из России лиц, привлекать их к уголовной ответственности. В период отбытия наказания удерживать с данных лиц до 50 % заработанных средств, которые перечислять на счет будущей депортации.

Необходимо усилить контроль с целью предотвращения заключения иностранными гражданами фиктивных браков с гражданами России.

### Международные декларации, хартии и пакты о правах человека: этапы и перспективы

Не обошел молчанием автор учебника международные декларации, хартии и пакты о правах человека, сделал конструктивный критический анализ ряда международных документов.

Скоро исполнится 60 лет со дня принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека.

Всеобщая декларация прав человека стала международным манифестом о правах человека, роль и значение которого невозможно переоценить.

Развитие общечеловеческой мысли о правах человека берет начало с древнейших времен. Прогрессивные мыслители мечтали о необходимости признания прав человека естественными, неотчуждаемыми и неприкосновенными. Ограниченный объем не позволяет сделать исторический экскурс.

Тема обязывает автора дать хотя бы краткий политико-правовой анализ этому небольшому по объему, но значительному по содержанию документу. Декларация состоит из преамбулы и 30 статей.[119] В преамбуле называются причины, которые побудили мировое сообщество принять названный документ. «Пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества», диктуют необходимость создания такого мира, в котором неотъемлемые права человека являются основой свободы и будут охраняться «властью закона». Вольтер справедливо утверждал: «Свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов».

Нет возможности прокомментировать все статьи Декларации, но на самые важные следует сделать акцент. В статье 1 зафиксировано: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». В этом кратком положении заложен глубокий смысл, суть которого заключается в том, что права человека являются естественными, принадлежат ему по рождению и неотчуждаемы. Из этого также следует принцип равноправия, который детализирован в статье 2 Декларации. Здесь уместно вспомнить высказывание Сен-Жюста: «Когда все люди будут свободны, они будут равны, когда они будут равны, они будут справедливы». Справедливость – это эталон нравственности общества и человека.

Самым главным правом человека является право на жизнь, без которого все другие права и свободы лишаются смысла. Причем право на жизнь в статье 3 увязано с правом на свободу и личную неприкосновенность, так как право на жизнь без свободы и личной неприкосновенности станет проблематичным.

Нельзя обойти молчанием статью 13 Декларации, которую стоит процитировать полностью. «1. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. 2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну». До недавнего времени советские граждане были лишены возможности свободно выбирать себе местожительство, покидать свою страну и возвращаться в нее. Сам факт обязательной прописки лишал граждан права свободно избирать место жительство, а усложненный порядок получения загранпаспортов и виз ограничивал их право выезда за границу.

Статья 18 Декларации закрепляет за человеком право «на свободу мысли, совести и религии…». При этом из Декларации «выпало» право на свободу слова. Свобода мысли без свободы слова ничто. Без свободы слова даже гениальная мысль лишается смысла. Поэтому Вольтер говорил: «Нет у людей никакой свободы без свободы высказывать свою мысль».

Давая высокую оценку Всеобщей декларации прав человека, нельзя не обратить внимания еще на некоторое ее несовершенство. В ней по существу ничего не говорится об обязанностях человека, за исключением общих положений, допускается смешение прав человека с правами гражданина, о чем еще будет идти речь.

В статье 23 Декларации закреплены важные положения, которые в настоящее время в нашей стране приобрели особый смысл. «Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. Каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд». Явная и скрытая безработица в стране свидетельствует о нереальности для многих россиян процитированных положений.

«Генеральная Ассамблея провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства…», то есть Декларация носит рекомендательный характер. Вместе с тем авторитет ее настолько высок, что она стала мощным катализатором дальнейшего развития и закрепления в международных и национальных обязательных правовых актах. Стоит выделить три их уровня: 1) международный (всемирный); 2) европейский; 3) российский.

К первому уровню прежде всего надо отнести два основополагающих пакта: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Международный пакт о гражданских и политических правах, которые в 1996 году были открыты для подписания членами ООН. Пакты – это договоры, имеющие обязательную силу для ратифицировавших их государств. Вместе со Всеобщей декларацией прав человека они составляют документ, именуемый Международным биллем о правах человека.

Названные пакты не только обязывают государства реально обеспечить каждому человеку, провозглашаемые ими широкие экономические, социальные, культурные, гражданские и политические права. Принципиальной особенностью пактов является создание механизмов и процедур международного контроля за их соблюдением. В ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах записано: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства». А ст. 26 провозглашает принцип равенства перед законом: «Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона».[120]

Международный пакт не обошел молчанием избирательные права граждан: «голосовать и быть избранными на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».[121]

В плане реализации Пакта о гражданских и политических правах в рамках ООН создан и действует Комитет по правам человека, призванный принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц о том, что они являются жертвами нарушений их прав. В соответствии со ст. 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах «Комитет не рассматривает сообщения от лиц, пока не удостоверится в том, что: а) этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования; б) данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается».[122] Ежегодно Комитет представляет Генеральной Ассамблее ООН доклад о своей работе (ст. 45 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Европейский уровень развития идей Всеобщей декларации прав человека включает множество документов: конвенций, хартий, резолюций и т. д. Думается, в хронологическом порядке необходимо рассказать о главнейших из них, хотя все они в комплексе направлены на признание, соблюдение, охрану и защиту прав и свобод человека.

Одним из первых таких документов была Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в Риме 4 ноября 1950 года. Она ратифицирована 44 государствами – Членами Совета Европы, вступила в силу 3 сентября 1953 года. Россия стала членом Совета Европы 28 февраля 1996 года. Европейская конвенция состоит из вводной части, пяти разделов и одиннадцати протоколов к ней, подписанных в разное время (1952, 1963, 1983, 1984, 1990 гг.). Эта конвенция повторяет многие положения из Всеобщей декларации прав человека, но она возводит их в обязательный ранг для стран, ее подписавших. В соответствии со статьей 1 Протокола № 6 «Смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен».[123] Европейская конвенция предусмотрела создание Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека.

Стоит сказать несколько слов о Европейской социальной хартии, первоначальный вариант которой был принят в 1961 г. и вступил в силу в 1965 г. Но составители данной хартии посчитали ее далекой от совершенства, поэтому 3 мая 1996 г. приняли новый вариант социальной хартии, увеличив количество гарантируемых социальных прав с 19 до 31. Хартия призвана содействовать реальному росту уровня жизни людей и социальной безопасности в Европе.

Консультативная Ассамблея Совета Европы разработала проект Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, которая 26 июня 1987 г. была принята Комитетом Министров Совета Европы, а открыта для подписания государствами – членами Совета Европы 26 ноября 1987 г. В соответствии со ст. 1 Конвенции создан Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного и унижающего достоинство обращения или наказания, на который возложен контроль за соблюдением государствами, подписавшими Конвенцию, ее положений. Конвенция ставит вне закона пытки, бесчеловечное, унижающее достоинство обращение или наказание.[124]

# Примечания

1

Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002. В данном библиографическом справочнике опубликованы основные источники по конституционному и муниципальному праву России.

2

Лепешкин А. И. Соотношение государственного права и норм советской конституции; Коток В. Ф. Содержание советского конституционного права // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 102–113.

3

Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. М., 1995. С. 234.

4

Приказ министра науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 24 «О номенклатуре специальностей научных работников» // Бюллетень Высшего аттестационного комитета. 1995. № 4. С. 31.

5

Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России. Ростов-на-Дону, 2002.

6

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 9.

7

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 8–9.

8

Богданов Н. А. К новой концепции преподавания конституционного права // Государство и право. 1994. № 7. С. 13–14.

9

Белкин А. А. Наименование отрасли: Государственное и конституционное право // Государство и право. 1997. № 4. С. 145.

10

Белкин А. А. Объекты конституционного регулирования // Правоведение. 1988. № 3.

11

Возможные возражения о недостаточной аргументации некоторых положений заслужены, но автор данные проблемы относит к общей теории государства и права.

12

По данному вопросу есть и иные точки зрения. См., например: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юрист, 2002.

13

Проект Конституции Российской Федерации 1992 года, составленный С. С. Алексеевым, А. А. Собчаком при участии Ю. Х. Калмыкова, С. А. Хохлова // Санкт-Петербургские ведомости. 1992. 8 апреля.

14

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.

15

Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

16

Клейменова Е. В., Моралева К. А. Правовая культура и ее стандарты в конституциях Российской Федерации // Правоведение. 2003. № 1. С. 50–56; Зиновьев А. В., Уткин Н. И. Конституционализм и причины его нарушений // Право и жизнь. 1999. № 18; Зиновьев А. В. Конституционность – основа основ государственно-правовой культуры // Правовая культура как фактор возрождения державности России. СПб.: СПб ГУП, 1997; Зиновьев А. В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2; Кабышев В. Т. Российский конституционализм на рубеже тысячелетий // Правоведение. 2001. № 3.

17

Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 214–215.

18

Комаров С. А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 241.

19

Спиридонов Л. И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 120.

20

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 884.

21

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в редакции от 4 июля 2003 года № 92-ФЗ // Российская газета. 2003. 10 июля.

22

Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан // Российская газета. 2000. 25 июля.

23

Конституция Республики Татарстан // Газета «Республика Татарстан». Уфа, 2002. 30 апреля.

24

СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

25

Бюллетень Центризбиркома. 1994. № 13 (24). С. 12–13.

26

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.

27

Чурбаков А. В. Конституционная реформа в Российской Федерации и пределы полномочий конституционного законодателя // Правоведение. 2001. № 2; Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4.

28

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.

29

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательного общего образования» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3808.

30

Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000; Матейкович М. С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10; Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Витрук Н. В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001; Савицкий В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 114–121.

31

Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. Часть 1. М., 2002; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 42–72; Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.

32

Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 69–70.

33

Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 69–70.

34

Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 39.

35

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 63.

36

К данным народам были отнесены: чеченцы, ингуши, крымские татары, финны и др.

37

Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 25 апреля. 1991. № 17. Ст. 510.

38

Лучин В. О. «Указное право» в России. М., 1996.

39

Авакьян С. А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридического решения. М., 2000. С. 7.

40

Стенографический отчет заседания Государственной Думы РФ от 15 мая 1999 года.

41

Авдеенкова М. П., Дмитриев Ю. А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. Часть 1. М., 2002. С. 264.

42

Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ // Российская газета. 2001. 20 декабря.

43

Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1. С. 165–171.

44

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 года № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3. С. 12.

45

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ с изменениями и дополнениями от 29 июня 2000 г., от 8 февраля 2001 г.

46

Российская газета. 2000. 19 декабря.

47

Российская газета. 2002. 16 июля.

48

Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

49

Российская газета. 2000. 1 августа.

50

Там же.

51

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., с изменениями от 22 апреля 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г. // Российская газета. 2000. 8 августа.

52

Там же.

53

Правоведение. 2002. № 2. С. 57–68.

54

См.: ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ // Российская газета. 2004. 30 июня.

55

Джунусов М., Мансуров Т. Лики суверенитета. Суверенитет в призме социальной истории. М., 1994. С. 71.

56

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 125.

57

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 120.

58

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 130.

59

Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 1999. С. 216.

60

Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975. С. 41–45.; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 120–121.; Баглай М. В., Габричидзе Б. И. Конституционное право Российской Федерации. 1996. С. 124.

61

Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975. С. 41–45.

62

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 130.

63

Там же. С. 71.

64

Баглай М. В. Указ. соч. С. 125.

65

Там же. С. 216.

66

Джунусов М., Мансуров Т. Указ. соч. С. 67.

67

Тадевосян Э. В. [Рец. на кн.:] Джунусов М., Мансуров Т. Лики суверенитета. Суверинетет в призме социальной истории // Государство и право. 1996. № 3. С. 154.

68

Шахрай С. М. Федерализм и конституционное правосудие: проблемы теории, методологии и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 46.

69

Основной закон ФРГ. Берлин: Федеральный центр политического просвещения, 2000.

70

К сожалению, статус столицы Российской Федерации определяется федеральным, а не федеральным конституционным законом.

71

Дульман П. Десять шагов к выборам // Российская газета. 2006. 3 окт.

72

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1993, № 1; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2000, № 5.

73

Конституция Республики Татарстан // Республика Татарстан. 2002. 30 апреля.

74

Международное право в документах. М., 1982. С. 10.

75

Кретов Б. И. Современная российская политическая система. М., 1998; Кривогуз И. М. Становление политической системы Российской Федерации. М., 1998.

76

Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (с изм. от 21.03.2002, 25.07.2002, 23.06.2003, 08.12.2003, 20.12.2004, 28.12.2004, 21.07.2005, 31.12.2005, 26.04.2007) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029; 2003. № 26. Ст. 2574, № 50. Ст. 4855; 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9, № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 13; 2007. № 18. Ст. 2118.

77

Разбудить «спящего» избирателя // Российская газета. 2007. 15 июня.

78

По состоянию на 8 марта 2003 года было опубликовано 107 программ партий. См.: Вишняков А. Демократия стоит денег // Российская газета. 2003. 8 марта.

79

Зиновьев А. В. Что нам стоит партию построить? // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 31 марта; Зотова З. М. Политические партии России: организация и деятельность. М., 2001 и др.

80

См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272.

81

См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (с изм. от 27.07.2006, 10.05.2007, 24.07.2002) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3447, № 31 (ч. 1). Ст. 3452; 2007. № 21. Ст. 2457, № 31. ст. 4008; ст. ст. 282.1 «Организация экстремистского сообщества», 282.2 «Организация деятельности экстремистской организации» Уголовного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2007.

82

Российская газета. 2003. 25 июня.

83

СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4447; 2004. № 45. Ст. 4377; 2006. № 2. Ст. 170, № 31 (ч. 1). Ст. 3420.

84

См.: Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-II «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.) // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496; 2002. № 22. Ст. 2031.

85

Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ 14 ноября 2002 г. // Российская газета. 2002. 19 ноября.

86

Смирнова В. С. Регулирование вопросов гражданства Содружества независимых Государств в свете европейского опыта // Государство и право. 2001. № 6. С. 74–80.

87

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 11 ноября 2003 года № 151-ФЗ // Российская газета. 2003. 14 ноября.

88

Российская газета. 2006. 28 июня.

89

Российская газета. 2007. 30 июня.

90

Российская газета. 2002. 19 ноября.

91

О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 года // Российская газета. 2004. 13 января.

92

Российская газета. 2003. 22 февраля.

93

См.: О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2007. 28 июня.

94

Многие положения о правах и свободах человека и гражданина конкретизируются и комментируются в схемах.

95

Основной закон Федеративной Республики Германия. Бонн, 2002. Ст. 11. С. 32.

96

Конституции буржуазных государств. 1982. М., С. 281.

97

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года. Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов. М., 1998. Т. 1. С. 326–330.

98

Конституция Греции. См.: Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 342.

99

Документы Совета Европы: Сборник / Под ред. Ю. К. Александрова. М.: Права человека, 2000; Диденко В. В. Роль суда в защите прав человека и обеспечении прямого действия Конституции РФ: Сборник материалов Всероссийской практической конференции. Пенза, 2000; Зиновьев А. В., Хазов Е. Н. Права человека и правовая культура // Ученые записки юридического факультета СПб гуманитарного университета профсоюзов. СПб., 1998; Зиновьев А. В. Кому быть россиянами (Анализ проекта закона о гражданстве) // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 11 августа; Права человека: Учебник / Под ред. Е. А. Лукашева. М., 2001; Права человека: Сборник международных документов. М.: Юрид. лит., 1998; Рассказов Л. П., Упоров И. В. Естественные права человека. СПб., 2001; Федеральный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года № 41-ФЗ // Российская газета. 1997. 4 марта; Закон Санкт-Петербурга «Об уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» № 227–77 в редакции законов Санкт-Петербурга от 11 сентября 1998 года № 195–38; 2 июня 2000 года № 234–18; Зиновьев А. В. Независимый правозащитник или клерк Мариинского дворца? // Санкт-Петербургские ведомости. 1999. 9 февраля.

100

Преступность и правонарушения (1991–1998). Статистический сборник. М., 1998; Сведения о состоянии преступности по Российской Федерации за 1999–2001 гг. СПб.: ИЦ ГУВД СПб и ЛО, 2002.

101

Состояние преступности в России за 2002 год. МВД РФ: Главный информационный центр. М., 2003.

102

Преступность и правонарушения: Статистический сборник. М, 2006. С. 10.

103

Конституции республик в составе Российской Федерации. Сб. документов. М.: Манускрипт, 1995. С. 44.

104

Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 2003 года в ред. от 3 ноября 2000 года № 94-З. Уфа, 2000.

105

Исключение составляют работы А. В. Зиновьева. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996; Конституционное право России: проблемы теории и практики. М-СПб.: Герда, 2002 и др.

106

Стремоухов А. В. Правовая защита человека: теоретические проблемы. СПб., 2003.

107

Сунгуров А. Ю., Шишлов А. В. Сравнительный анализ законодательства об уполномоченных по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 7.

108

См.: Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (утв. Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417) // СЗ РФ. 2004. № 46 (ч. 2). Ст. 4511.

109

Лазарев Л. В., Марышев Н. И., Пантелева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1992.

110

Российская газета. 2002. 31 июля.

111

Российская газета. 2003. 19 апреля.

112

Там же.

113

Семенова И. Эта служба не опасна, но трудна // Российская газета. 2002. 4 апреля.

114

Российская газета. 2002. 4 апреля.

115

Смольякова Т. Сколько мигрантов нужно России? // Российская газета. 2007. 28 июня.

116

Пашкина Е. Мигрант попал в онлайн // Российская газета. 2007. 27 июня.

117

Смольякова Т. Сколько мигрантов нужно России? // Российская газета. 2007. 28 июня.

118

Карточка для иностранца // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 4 апреля.

119

Международное публичное право: Сб. документов: в 2 ч. / Сост. К. А. Бекяшев, Д. К. Бекяшев. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 394–398.

120

Международные пакты о правах человека. СПб.: «Россия – Нева», 1993. С. 13, 14, 23.

121

Там же. С. 23.

122

Там же. С. 35.

123

Российская газета. 1995. 5 апреля.

124

Там же.